재난관리는 재난 및 안전관리 기본법에서 예방, 대비, 대응, 복구의 4단계로 구분하고 있다. 재난구호활동은 주로 대응 및 복구 단계의 활동이라 정의 할 수 있다. 구호(救護)란 재해나 재난 따위로 어려움에 처한 사람을 도와 보호하는 것을 뜻한다(국립국어원). 재해구호법 제4조에서는 이재민에 대한 구호의 종류를 임시주거시설의 제공, 급식 또는 식품, 의류, 침구 그 밖의 생필품의 제공, 의료서비스의 제공, 감염 예방활동 및 방역활동, 위생지도, 장사(葬事)의 지원, 심리회복의 지원, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항으로 정의하고 있다. 그렇지만 재난구호 활동영역은 갈수록 확대되고 있다. 특히 최근 법에 추가된 심리회복 지원 활동은 세월호 사고 시 재난구호활동의 핫 이슈가 되었다. 재난구호 활동을 단계별로 구분하여 보면 Fig.1과 같다.

재난구호활동은 현장의 복잡성, 예측불가능성, 행정력의 개입, 지역 한정 등 동시에 다양한 활동이 복잡하게 이루어지는 활동이다. 그렇기 때문에 행정력이 중심이 되어 다양한 민관산학의 협력과 조정이 필요하다.

거버넌스(Goverence) 개념은 매우 다양한 수준에서 다의적으로 사용되고 있으며 학문분야별로 다르게 사용하고 있다. Kooiman(2003)은 거버넌스를 ‘governing에 관한 모든 이론적 개념의 총합’으로 정의하고 있으며, 여기에서 ‘governing’은 ‘사회문제를 해결하거나 사회적 기회들을 해결하는 것을 목적으로 공공부문 뿐만 아니라 민간부문 참여자들이 상호 작용하는 모든 것’으로 정의하고 있다. Frederickson(1997)은 거버넌스를 ‘규칙·지시·조건의 변화 또는 사회에 대한 새로운 관리방식을 강조함으로써 전통적인 정부가 갖는 의미에 변화를 가져오려는 개념’으로 정의하고 있다.

Agranoff & McGuire(2003)는 사회적 조정양식으로서 거버넌스가 계층제, 시장, 네트워크를 모두 포함하는 개념이지만, 정부와 민간의 수평적 협력이 강조되어 왔다. 그러나 사회문제를 효과적으로 해결하기 위해서는 수직적인 네트워크와 공식적인 협력이 필요하다. 이러한 맥락에서 권위와 자원에서 비대칭적인 힘을 갖고 있는 정부의 중요성이 재인식될 필요가 있다. 아무리 수평적이고 자율적인 네트워크와 협력을 강조한다 할지라도 재난관리에 있어서 정부의 중요한 역할과 의미는 부정할 수 없다. 협력적 거버넌스는 공식적·비공식적 네트워크, 수평적·수직적 네트워크 모두를 포괄하는 접근으로 재난관리 분야의 적합한 이론적 접근으로 볼 수 있다.

재난관리에서 협력적 거버넌스의 중요성이 강조되는 배경에는 과거에 비해 정부의 역할 축소와 관련이 있다. 또한 정부 주도적 역할에 의한 재난관리는 복잡하고 다양해진 재난의 유형과 다양한 변수를 지닌 재난 발생의 위험을 효과적으로 대응하기에 한계가 있다. 협력적 거너번스 개념은 ‘비 계층적인 관계 속에서 여러 조직 간의 협력’을 의미한다. 거버넌스 구성원은 서로에게 종속적이지 않으며, 권력과 권한은 여러 조직이 공유한다. 따라서 이러한 협력적 거버넌스 체계의 원활한 작동을 위해서는 지식과 권력, 신뢰의 공유가 필수적이다(Kim et al, 2009). 따라서 협력적 거버넌스를 통한 효과적인 재난관리체계를 구축하기 위하여 정부는 의사결정자 및 통제자로서의 역할이 아닌 각 참여자의 역할을 조정·지원하는 조정자 및 지원자의 역할이 요구된다.

한편 협력적 거버넌스 조직으로서 중간지원조직은 정부, 기업, 대학교, 비영리 조직 등 여러 조직의 협력과 사업을 중개하기 위한 정부, 공공조직, 비영리 조직 등 다양하게 설립되고 있다(Ryang, 2013).

본 연구에서는 중간지원조직을 정부와 민간조직간의 중개자 역할을 하는 조직으로 정의한다. 주요 기능으로는 정보의 수집 및 제공, 네트워크 및 교류촉진, 역량강화, 조정, 촉진, 지원 및 개발 등으로 정리될 수 있다.

공공부문, 민간부문 중간지원조직을 넓게는 ‘중개자로서의 역할을 하는 조직’으로 지칭할 수 있으며, 좁게는 ‘NPO, 커뮤니티 비즈니스, 사회적 기업 등의 활동을 지원하는 조직’으로 규정할 수 있다(Kim, 2011). 중간지원조직은 여러 단체나 자원들을 연결하여 시너지를 창출함으로써 전통적 의미의 NGO에 비해 영향력이 크고 파급효과가 지속적이다(Sanyal, 2006). 그 만큼 중간지원조직은 ‘권능강화(Empowerment), 인큐베이팅(Incubating), 코디네이팅(Coordinating), 허브(Hub) 등 다양한 역할을 수행하는 조직이다(Jung, 2012).

재난 및 안전관리기본법 시행령 제43조의 5에서는 재난대응계획을 13개 협업 기능으로 구분 하여 수립하도록 하고 있다. 13개 기능은 재난상황관리, 긴급생활안정지원, 긴급통신 지원, 시설피해의 응급복구, 에너지공급 피해시설 복구, 재난관리자원 지원, 교통대책, 의료 및 방역지원서비스 지원, 재난현장 환경정비, 자원봉사 지원 및 관리, 사회질서 유지, 재난지역 수색 구조 구급지원, 재난수습 홍보이다. 여기서 재난구호 영역은 긴급생활안정지원, 자원봉사활동 지원 및 관리이다.

또한 동법 시행령 제63조의 긴급구조대응계획에 따르면 재난현장 긴급구조 활동을 위하여 중앙긴급통제단 아래 11개의 기능별(지휘통제, 비상경고, 대중정보, 상황분석, 구조진압, 응급의료, 오염통제, 현장통제, 긴급복구, 긴급구호, 재난통신)역할을 구분하였다. 여기서 긴급구호는 재난시 긴급구조요원 및 재난피해자들에 대한 긴급구호서비스를 제공하는 것으로 대한적십자사가 책임기관이며 국민안전처, 국방부, 미래창조과학부, 보건복지부가 지원기관으로 지정되어 있다.

재난구호활동 근거인 재해구호법 주무부서는 국민안전처 재난구호과이다. 13개 협업기능 중 긴급생활안정을 위한 이재민구호 및 기부금품 모집 및 지원에 대한 총괄 부서로서 지자체 업무를 지원·조정하고 관계부처 및 유관기관과의 협조를 통한 신속한 구호지원 등 재난구호활동의 컨트롤타워로서의 기능을 수행하고 있다. 광역자치단체 및 기초자치단체의 재난구호업무는 재난부서나 복지 관련 부서가 추진하며 상급기관 보고·유관기관 협조· 현장지원 업무 등을 지원 하고 있다. 또한 재난현장 통합지원본부 운영에 참여하여 이재민 구호에 대한 현장업무를 지원토록 하고 있다. 구호기관의 업무 지원을 위해 필요 시설 장비를 갖춘 구호지원기관으로는 긴급구호 등 다양한 재난구호업무를 추진하는 대한적십자사와 재해구호물자 및 의연금품 관리 업무를 하는 전국재해구호협회가 있다. 유관기관으로 이재민에 대한 지원기능을 가진 전기, 가스, 통신 등의 기관 및 민간단체로서 각종 사회단체, 종교단체, 학교, 기업 등이 있다. 2014년 11월 국민안전처 출범이후 13개 협업기능별 재난대응 업무가 추진되고 있으나 아직 정착되어 안정적으로 운영되고 있지는 않다.

한편 재난구호현장의 활동 인력은 공무원, 군, 경찰, 민간 단체 등 다양한 인력이 참여한다. 민간 참여 단체는 Ryu and Gong(2013)에 근거, 재난구호활동에 참여하는 유형과 기준에 따라 3가지로 나눌 수 있다. 첫째 동원적 참여로 정부의 단방향적 결정에 응하는 참여자이다. 두 번째 협의형 참여로 정부의 직 간접적 요청에 응하는 참여유형이다. 세번째 정부의 개입 없이 봉사활동 참여자가 주도적으로 참여하는 자발적 참여 유형으로 나눌 수 있다.

재난구호활동에서 참여하는 기관·단체 간의 민관협력은 참여유형에 따라서 다르게 이루어지고 있으나 체계적으로 관리되고 있지 못하여 특히 협의적 참여와 자발적 참여에 대한 관리가 거의 이루어지고 있지 못한 실정이다.

재난관리 분야의 거버넌스에 대한 연구는 주로 재난관리 참여기관의 협력체계 필요성과 거버넌스의 유형에 대한 연구가 이루어졌다.

Sung(2004)는 민관협력체계를 정립하는 것이 사회자본형성에 기여함을 주장하면서 신뢰, 규범, 네트워크를 중심으로 사례분석을 통하여 민간단체 중심의 재난 예방 및 구호물자 전달체계 확립과 민간기관에의 과감한 역할 부여를 통한 지역대응체계 구축 및 전문구호요원 양성을 위한 교육활동을 강조하였다. Cho(2010)은 재난관리 참여기관 협력체계 구축에 대한 개선방향을 위하여 협력체계이론을 기반으로 조직화, 의사소통·의사결정, 계획, 조정 매커니즘, 협력조직문화 요인을 중심으로 협력체계 구축의 필요성을 제시하였다. Choi(2010)는 재난이슈는 재난사건과 사회적 맥락들이 상호작용하여 발생한다는 점을 바탕으로 다양성과 갈등성을 바탕으로 각 이슈유형에 따라 적합한 거버넌스 유형을 관리지향, 전문가지향, 협상지향, 참여지향의 4가지 거버넌스로 분류하였다. Moon(2016)은 재난관리 거버넌스 체제를 적용하는데 제도측면의 네트워크, 의사소통, 역할과 책임 요소와 행태측면의 신뢰, 협동, 정보공유의 영향에 따라 비거버넌스 영역, 관리자적 거버넌스, 참여적 거버넌스, 협력적 거버넌스로 구분하였으며 제도측면이 잘 구축되어 있을수록 행태 또한 활발하게 되는 협력적 거버넌스로 발전하는 기준을 제시하였다.

재난구호에 대한 연구는 주로 구호물자 전달체계, 재해의연금의 모집·배분, 자원봉사자의 모집·배치, 재난교육·훈련 체계, 재난관리조직의 상호협력 체계의 문제점에 대한 개선 방향에 대한 연구이다. Sim(2004)은 이재민구호 정책의 실태 파악을 위하여 4가지 영역으로 나누어 배분영역은 피해조사, 이재민 선정, 차등지원을, 공급형태 영역은 현금과 현물급여, 물자의 질적 수준, 새로운 급여방식을, 전달체계 영역은 공무원 전문성, 업무의 자부심, 행정 전달체계를, 재정영역은 적정한 급여수준, 의연금제도, 구호비 지원의 사회복지적 관점의 분석을 통하여 개선방향을 제시하였다. Lee(2006)는 로컬 거버넌스 유용성을 재난관리 단계별로 일본과 한국의 구호활동과 방재교육 비교 사례 연구를 통하여 NGO의 역할에 대하여 재난관리에 대한 정책참여, 재난행정에 대한 감시와 견제, 지역 주민을 상대로 한 방재교육, 재난관리를 위한 지역 내 네트워크 구축을 대안으로 제시하였다. Han(2006)은 재해구호체계의 문제점으로 재해구호 행정체계, 재해의연금의 모집·배분, 자원봉사 활동들 간의 조정과 연계, 직접구호에 치중, 재해구호 관련 교육, 자원봉사자들의 재해보상 체계가 미흡함에 대한 대안으로 재해구호 네트워크 구성, 재난 피해자 심리적 서비스 제공, 자원봉사자 재해보상 제도 도입, 사회복지공동모금회 긴급복지 지원사업 내실화를 제시하였다. Lee(2007)는 재해구호 정책네트워크에 있어서 참여자간의 상호작용 초점을 두고, 재해구호 정책집행에 있어서 공공부문과 민간부문의 네트워크 체계가 성공적인 협력관계를 보이기 위해서 상호의존적인 협력관계 형성의 필요성과 수평적 권한 관계 구조가 정책에 대한 의사결정과정 까지 확대할 필요성을 강조하였다. Kim(2008)은 긴급구호체계 확립을 위하여 법률체계, 긴급구호물자 지원체계, 교육·훈련시스템, 대응인력체계 분석을 통하여 재난구호법의 범위를 사회재난으로 확대하고, 긴급구호물자 전달체계 개선과 긴급구호전문요원 양성을 위한 재난구호교육과정 개발과 재난구호전문기관 지정 양성, 민간중심의 긴급대응팀 운영을 주장하였다. Sung and Han(2008)은 재난구호 자원봉사활동의 관리, 교육, 지원체계를 재난관리 단계별 실태분석을 통하여 민관산학의 통합적 협력체계, 구호품관리체개 개선, 봉사활동 운영 매뉴얼의 필요성과 자원봉사자를 위한 교육의 필요성을 제시하였다. Park(2008)은 재난관리에 있어서 정부부문의 한계성 극복을 위하여 정부와 민간부문의 협력적 네트워크를 위한 상호지원체제 구축의 필요성을 부산재난안전네트워크를 사례연구를 통하여 제시하였다. Jung(2009)은 허베이 기름유출 사고 시 자원봉사활동의 효과성, 기여도, 만족도, 지원·관리 분석을 통하여 민관협력체계의 부재, 지휘체계의 비효율성, 자원봉사자의 역할 배치문제, 재난복구물품의 전달체계, 자원봉사활동 관리체계의 문제점에 대한 대안으로 민관협력체계의 제도화, 자원봉사통제센터 설립, 자주적 재난관리체계 구축, 재난관리 프로그램 도입, 민관합동훈련 프로그램 도입을 제시하였다. Chae(2009)는 재난관리 협력체계에 영향을 미치는 조직요인으로 리더쉽, 지휘체계, 네트워크, 정보공유, 공동목표와 협력요인인 협력기구, 협력규정, 협력절차, 협력조정, 협력인식의 분석을 통하여 다조직간 네트워크 구축, 유관기관의 상호협력, 구체적인 조정방안 마련, 최고관리자의 리더쉽 발휘가 필요함을 구제역 방역활동 사례분석을 통하여 주장하였다. Ha and An(2009)은 비교학적 시각에서 미국의 재난관리 봉사활동을 자원봉사자, 자원봉사관련 조직, 자원봉사활동 영역, 정부지원 측면의 분석을 통하여 재난관리 자원봉사활동의 적극적인 육성이 필요함을 제시하였다.

Bae and Lee(2010)은 허리케인 카트리나 발생시 미국 정부의 협력적 거버넌스 설계(공공가치강조, 다양한 지원과 수단 활용, 적절한 파트너 선택·네트워크 형태 결정·통합관리자 선택)와 관리(의사소통 채널구축, 업무조정, 관계구축, 책무성 확보)의 두 가지 역할을 중심으로 분석하여 미국의 지방정부와 연방정부의 접근방식의 문제점을 지적하고 협력적 네트워크의 필요성을 역설하였다. Ryu and Gong(2013)은 태안살리기 운동사례를 중심으로 재난구호 봉사활동의 참여동기, 참여기간, 인센티브 분석을 통하여 참여유형을 동원형, 협의형, 자발형 세 가지로 구분하여 향후 유사한 재난시 봉사활동 참여 확대를 위한 방향성을 제시하였다.

이상과 같이 재난구호에 대한 선행연구는 재난관리 체계나 자원봉사활동의 전체적인 문제점을 지적하는 가운데 한 부문으로 논의 되어 온 한계점을 가지고 있다. 이에 본 연구에서는 재난구호 핵심 활동을 중심으로 재난구호활동체계를 정비하는데 초점을 두고 분석코자 한다.

연구의 주요 연구범위는 재난관리 중 협의의 재난관리인 재난구호분야에 한정하였다. 특히 핵심 활동인 구호조직, 구호물자, 자원봉사 관리에 대한 활동 내용을 파악하고자 하였다.

연구방법은 문헌조사와 사례분석 등의 방법론을 통하여 연구를 진행하였다. 재난활동 사례로 최근 국민적 관심이 집중되었던 사회재난인 진도 세월호 사고를 중심으로 고찰하였다. 세월호 사고는 재난구호활동의 핵심 요소인 구호조직, 구호물자, 자원봉사자 관리의 문제점이 노출되었던 활동이었다. 또한 재난구호활동에 직접 참여한 연구자의 경험이 포함되었다. 연구의 객관성 확보를 위하여 문헌연구로는 자연재난인 태풍 루사와 매미와 130만명 이상의 자원봉사자가 참여한 허베이 스프리트호 기름유출 사고를 살펴보았다. 국외의 재난으로 재난 선진국에서 발생한 허리케인 카트리나와 동일본 대지진 활동을 검토하였다.

현대 재난의 특징은 다양성, 복합성, 불확실성 등의 특징을 가지고 있기 때문에 정부와 지방정부를 포함하여 민관산학의 협력을 통한 재난관리 거버넌스 정책 필요성이 증대 되고 있다. 특히 재난구호분야는 가장 많은 민관·민민협력이 이루어져야 하는 분야다.

재난관리 거버넌스를 분석하는데 Moon(2016)은 제도와 행태의 측면에 따라 4가지로 유형으로 분류하였다. 제도요소는 네트워크, 의사소통, 역할과 책임이다. 행태 요소는 신뢰, 협동(협력), 정보공유이다. 요소 분석을 통하여 행태와 제도수준이 높은 영역을 협력적 거버넌스, 적시성의 특징을 가지는 영역을 비거버넌스영역으로 구분하였다. 또한 행태요소가 활발하면 참여적 거버넌스, 제도수준이 높으면 관리자적 거버넌스로 구분하였으나 제도와 행태가 높은 협력적 거버넌스로 발전이 필요함을 주장하였다.

재난관리 분야의 협력적 거버넌스를 활성화하기 위한 선행연구의 핵심 요소를 정리해 보면 네트워크(정보공유), 역할과 책임, 신뢰·협력으로 정리할 수 있다. 또한 재난구호체계에 대한 주요 연구영역은 민관협력 체계를 위한 조직관리, 구호물자 전달·배분, 자원봉사자의 모집·배치에 대한 개선방향 연구로 집약된다.

Rhodes(1996)와 Peters(1996)는 거버넌스 분류에 가장 기본적이고 공통적인 요소가 네트워크라고 하였다. 재난구호에 있어서 중앙정부, 자치단체, 민간 간의 긴밀한 연결망이 필요하다. 연결망 형성은 정보공유를 수반한다. 네트워크는 다양한 주체들 간의 조화와 상호 협력적 관계 구축을 위한 핵심 구성 요소이다. 둘째 구성 요소는 역할과 책임이다. 역할과 책임은 책임, 책임한계 또는 역할분담과 의미를 같이한다. 책임의식 결여는 상호 간의 조화 및 협력은 떨어지고 이를 통한 활성화는 기대할 수 없다. 셋째 신뢰 및 협력이다. 재난구호활동 참여자들은 공동 목표와 상호 협력을 위한 신뢰가 필요하다. 이상의 세 가지 요소가 강화되었을 때 재난구호체계가 활성화 될 수 있다. 또한 이러한 3가지 핵심요소에 따른 기능 수행을 위한 조직 형태로서의 재난구호분야에 다양한 중간지원조직의 육성이 필요하다.

본 연구는 재난구호체계 활성화를 위하여 재난구호의 핵심적 업무인 구호조직, 구호물자, 자원봉사자 관리에 대하여 협력적 거버넌스의 핵심적 요소인 네트워크(정보공유), 역할과 책임, 신뢰·협력을 바탕으로 2014년 발생한 세월호 사고 분석을 통하여 재난구호 체계의 개선방향을 모색하는데 있다.

세월호(Sewol Ho) 침몰 사고는 2014년 4월 16일 오전 8시 48분경 전라남도 진도군 조도면 병풍도 인근해상에서 인천발 제주행 국내선 여객선이 침몰한 사고이다. 세월호에는 단원고등학교 2학년 학생 325명과 선원 30명 등 총 476명이 탑승하였다. 사고 직후 사고수습과 희생자 가족 지원을 위해 구성된 ‘세월호 범정부사고대책본부(범대본)’가 해체된 11월 18일 기준 구조 172명 사고피해자는 사망자 295명 (학생246명, 교사9명, 일반승객30명, 선원5명, 승무원5명)실종자 9명(학생4명, 교사2명, 일반승객3명)등 총 304명이 사망 또는 실종되었다.

세월호 출항 예정시각이었던 4월 15일 저녁 6시 30분 인천항엔 안개가 자욱해 많은 선박들이 출항을 포기했으나, 세월호만 2시간 30분 늦게 출항했다. 세월호는 2012년 일본에서 수입 후 총톤수(239톤)의 증가, 사고당일 최대 화물 적재량(1,077톤)의 2배에 달하는 과적(2,142톤), 선체 복원에 필요한 평형수 등을 1,375.8톤 감축 적재, 차량·컨테이너의 부실 고박으로 인한 복원성이 심각하게 악화된 상태에서 급격한 변침에 의한 복원력을 상실로 침몰하게 되었다.

세월호는 급선회로 배에 이상이 생긴 이후, 사고 수역 관할인 진도 해상교통관제센터(VTS)가 아닌 제주 VTS에 최초 신고를 해 초기 대응시간(골든타임)을 허비했다. 또한 세월호가 진도 VTS 관할 수역에 4월 16일 오전 7시 7분에 이미 진입해 있었음에도 진도 VTS는 세월호의 관할 해역 진입 사실도 파악하지 못하고 있었다. 여기에 신고를 받고 사고 해역으로 출동한 해경은 여객선 안에 300명 이상의 승객이 남아있음에도 배 밖으로 탈출했거나 눈에 보이는 선체위에 있는 승객들만 구조했을 뿐 세월호 내부로는 진입하지 못하였다.

한편 세월호 운항관리규정에서는 인명구조 등 비상상황이 발생 시 선장은 선내에서 총 지휘를 맡아야 하고, 승무원은 각자 역할을 맡아 탑승객 구조를 도와야 한다고 명시돼 있다. 하지만 선장을 비롯한 선원 대부분은 침몰 직전까지 탑승객에게 객실에 그대로 있으라는 안내방송을 하고, 자신들은 배 밖으로 나와 해경 경비정에 의해 제일 먼저 구조됐다. 특히 세월호가 침몰한 곳은 우리나라에서 두 번째로 조류가 빠르다는 위험천만한 맹골수도(孟骨水道)였지만, 이 지역의 운항을 지휘한 사람은 입사 4개월째인 3등 항해사로 드러났으며, 더욱이 이곳을 통과할 때 선장은 조타실을 비운 것으로 드러났다.

재난 및 안전관리 기본법 제4조는 국가 및 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응 복구하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 명시되어 있다.

4월 16일 정부는 안전행정부 산하에 즉시 중앙재난안전대책본부(중대본)를 가동하였다. 하지만 중대본은 세월호 탑승객 숫자 발표 등 실수를 반복했다. 이에 총리실에 범정부 사고대책본부를 수립해 업무를 총괄하겠다고 밝혔으나 하루 만에 철회했고 해양수산부장관이 범정부 사고대책본부장을 맡았다. 사고당일 교육부는 중앙사고수습본부를 꾸렸으며 안산 올림픽 기념관에는 합동대책본부를 만들었다. 또한 안산지원교육청에는 경기도교육청 대책본부가 만들어졌다. 해양경찰청도 인천과 목포에 지방 사고수습본부를 서해지방해양경찰청장은 목포에 중앙구조본부를 만들었다. 하지만 사고대책본부 간에는 협업시스템이 가동되지 않아 혼란과 혼선만 초래했다. 또 부처 간 책임회피와 말 바꾸기 등으로 범정부란 이름을 무색하게 만들었다(KRILA,2014). 여기에 경기도교육청이 세월호 침몰사고 직후 학생들이 전원 구조됐다는 잘못된 공지로 공분을 일으켰다. 반면 진도체육관내 가족지원상황실은 사고 사흘만인 18일 해양수산부 총괄하에 안산 단원고와 경기교육청, 안산시청과 진도군청이 참여 실종자 가족을 위한 지원업무를 분담하였다(Kim, 2014). 구호조직간 협조체계 문제는 대형재난인 태풍 루사와 허베이 스프리트호 사고 연구에서도 지적이 되었다(Sung, 2004; Park,2009).

한편 재난관련 민관협력 네트워크의 대표적 민간조직으로 2004년 발족한 한국재난안전네트워크¹⁾와 2013년 발족한 재난안전민관협력위원회²⁾가 운영되고 있었지만 세월호 사고 시 이들 협의체 간 네트워크, 역할과 책임, 신뢰·협력, 정보공유 등의 협력은 이루어지지 못하였으며 정부와의 협력도 체계적으로 이루어지지 못하였다. 민관도 불협화음을 냈다. 사고 초기에 실종자 구조를 위해 온 민간 잠수사들과 해군·해경 간 협력에 차질을 빚는 등 민관협력 체계 또한 현장에서 많은 문제점이 속출하였다(Kim,2014).

반면 미국에서 민간단체간의 경험한 문제들을 해결하고자 만들어진 NVOAD (National Voluntary Organization Active in Disaster)는 현재 59개의 전국적인 조직이 참여하고 있다. 4C(Cooperation, Communication, Coordination, Collaboration)를 기본원리로 삼고 단체 간의 협력 및 정부와의 파트너십을 구축하여 재난에 대응하고 있으며, 재난 시 FEMA 상황실에 별도의 인력을 파견하기도 한다. 정부는 FEMA VAL(Voluntary Agency Liaison)을 통하여 국가적으로 VOAD들의 육성을 지원하고 재난정보를 공유하여 협력적인 관계를 구축하고 있다.

재해구호법 제6조에서 정부는 재해구호물품을 확보·비축토록 하고 있다. 이에 구호기관은 시·도에서 보유하고 있는 재해구호기금 등으로 최근 재해구호물자 관리개선 대책에 의한 구호물자를 확보하거나 즉시 조달할 수 있도록 하여야 한다. 또한 시·도 구호기관은 담당 인력 및 재해구호물자 보관상황 등을 고려하여 자체적으로 재해구호물자를 확보·세트화 하는 것보다 위탁이 효과적일 때에는 전국재해구호협회 등에 위탁할 수 있도록 하고 있다.

그러나 당시 재해구호법에 의한 구호대상을 자연재난으로 한정하여 세월호 사고시 구호물자를 제대로 지급하지 못하였다. 중앙재난안전대책본부는 17일 전남도에 수색·구조 활동 지원, 응급구호, 사태수습, 대책본부 운영을 위한 특별교부금 10억원을 전라남도에 지원하였다. 또한 정부는 몰려드는 물품기부에 대한 안내를 해양수산부 현장팀 가족지원반, 전남재난안전대책본부로 하였다가 진도군 주민복지과, 진도군자원봉사센터로 확대하였다. 한편 구호지원기관인 대한적십자사는 진도현장과 최대 피해자가 발생한 안산 단원고 현장에 긴급구호물자를 지원하였다. 또한 초기 진도지역 기부물품의 접수·배분 역할을 하였으며 안산지역에서는 기부물품에 대한 접수·배분 창구역할을 끝까지 진행 하였다(KRC,2015).

국민들의 물품 기부는 전국적으로 이루어졌다. 그러나 초기 기부물품에 대한 체계적인 관리가 현장에서 이루어지지 못하여 일부품목은 부족하거나 남았으며 불미스러운 일도 발생하였다고 지적하였다(VK,2014:135-142). 문화일보(2014,4,21)는 구호물품을 노리는 절도범들이 기승을 부리는 것은 물론, 일반시민들은 빈 쇼핑백을 들고 보급소를 돌아다니며 쇼핑하듯이 구호물품으로 가방을 가득 채워 돌아가고 있다. 근본적으로 재난 발생시 이러한 구호물품을 접수하고 나누어주는 매뉴얼이 전혀 없는 상황이라고 자원봉사자들의 이야기를 전하기도 하였다. 이렇듯 몰려드는 기부물자에 대한 체계적인 관리는 한참이 지난 후에 진도는 자원봉사센터로 안산은 대한적십자사로 창구가 일원화 되었다. 전국에서 답지한 구호물품은 71만 8,968점이 지원되었다.

사고와 관련 성금모금은 유가족 대책위가 “성금 모금을 하지 말아 달라”고 밝혔음에도 사회복지공동모금회, 전국재해구호협회, 대한적십자사 등 총 전국 13개 기관 단체에서 약128,719,412천원을 모금하였다. 재난구호 성금임에도 재난관련 기관이 아닌 사회복지공동모금회에서 대부분의 모금이 이루어졌다. 미국이나 일본의 경우 재난구호기관이 중심이 되어 모금이 이루어지는 것과 대조적이다.

2014년 4월 16일부터 자원봉사활동은 주로 식사 및 간식제공, 생필품지원, 심리상담, 교통수단제공, 가족대기소 환경정화활동, 주변청소, 방범활동, 의료지원, 물품정리, 특수 활동(시신의 염 작업), 후원물품 정리, 휴대폰 충전서비스, 종교 활동, 심리적지지에 대한 활동과 구조 활동 지원까지 다양하게 전개되었다. 진도 팽목항과 진도실내체육관에서 11월 20일까지 219일간 50,612명이 안산지역에서는 24,908명의 자원봉사자가 활동에 참여 하였다. 또한 각 지역별로 이루어진 전국합동분양소에서도 많은 자원봉사자들이 활동에 적극 참여 하였다(KVC,2015).

Ryu and Gong(2013)은 자원봉사활동을 세가지 형태로 분류하였다. 세월호 사고 현장 활동에서도 동원형, 협의형, 자발형의 봉사자들이 활동하였다. 동원형 단체는 대한적십자사, 의용소방대, 지역자율방재단, 해양구조협회 소속의 봉사자들이다. 이들은 사전에 교육·훈련 등을 통하여 재난에 대비하였으며 금번 세월호 사고시 초기 활동에 많은 역할을 수행하였다. 협의형 자원봉사자는 새마을운동중앙협의회, 바르게 살기협의회 등 지역 사회 복지 활동과 조직력을 갖추고 정부와 밀접한 관계를 가지고 있는 조직이다. 재난 초기보다는 수습·복구에 지속적으로 인력을 지원할 수 있는 조직들로 세월호 사고시 합동분양소 등에서 장기적으로 역할을 수행하였다. 자발형 자원봉사자는 재난 초기부터 참여하는 대부분의 조직들이다. 재난과 관련된 교육 훈련을 따로 받지는 않았으나 이웃의 고통을 덜어주기 위한 마음에서 참여하는 단체 및 개인들이다. 세월호 사고시 자원봉사자들의 참여가 유가족에게 많은 힘이 되었다. 그러나 새누리당 세월호 사고대책특별위원회 심재철 최고위원의 지적처럼 사고현장에 너무 많은 자원봉사자들이 몰려 실종자 가족에게 부담이 된다는 의견이 있었으며 과유불급과 일부 자원봉사자들이 자기를 내세우려는 행동들이 많이 보인다고 지적하였다. 자원봉사센터가 진도 팽목항에서 자원봉사활동 J수칙을 만들어 참여하는 봉사자를 위한 교육을 하였지만 한계가 있었다. 또한 팽목항 주변은 도로 양쪽에 수십개의 부스가 들어서 마치 상설시장 같은 진풍경이 연출되고 있으며 좁은 공간에 많은 부스가 몰려 정작 필요한 차량이 진입이 힘든 상황이 벌어져 실종가족과 언쟁을 벌이기도 했다고 지적하였다(KRILA,2014).

Sung and Han(2008)도 태풍 루사, 매미, 태안 기름유출 사고시 많은 자원봉사자들에 대한 관리시스템 부재를 지적하였다. 또한 MPSS(2015)에서도‘14년 세월호 사고시 민간잠수사의 관리체계 부재 및 ’07년 태안기름유출 사고 시 전국에서 몰려온 자원봉사자를 관리할 수 있는 전문 인력이나 관리체계가 미흡하여 아무런 활동 없이 귀가하는 사례가 발생하는 등 현장에 투입된 자원봉사자에 대한 접수, 인력배치, 활용 등 자원봉사자를 관리할 수 있는 전문 인력의 부족과 시스템 부재에 대한 지적이 있었으며, 이에 대한 개선안이 필요함을 제시하였다.

미국에서도 즉흥적인 자원봉사자는 급박한 재난상황에서 관리가 어렵기 때문에 매우 부정적인 평가를 받고 있다. 그래서 국가대응체계(NRF)에서 자원봉사부문에 연방정부는 개인적 봉사활동을 지원하는 개인들에게 지역 시민단체위원회나 인정된 비영리 지원 기관에 참여할 것을 권장하고 있다.

거버넌스의 일반적 견해는 네트워크를 통한 행정기능의 효율적 운영에 중점을 둔다. 민간부문의 활발한 참여를 넘어 민관, 정부와 지방정부, 민민 간의 긴밀한 연결내지 연결망이 필요하다. 연결망은 정보의 통로이며 의사소통의 창구이다. 특히 사회적 요소가 얽힌 복합재난에는 민·관·군의 긴밀한 협조체계가 구축되어야만 재난대응의 혼란을 줄일 수 있다. 그런데 세월호 사고시 각 부처별 중앙과 지방에 급하게 만들어진 사고대책본부간의 협업체계는 이루어지지 않았으며 세월호 사고대책본부는 13일째가 되어서야 28일 희생자 시신이 떠내려가는 것을 막기 위해 민·관·군이 참여하는 특별대책반을 구성하겠다고 밝혔다.

한편 세월호 사고는 사회재난으로 재해구호법이 적용되지 못하여 지역구호센터는 실질적인 역할을 수행하지 못하였다. 구호지원기관은 재난구호활동 현황을 각 기관별로 정부상황실로 보고하였다. 지역 민간단체·기업 등의 활동이 구호기관인 대한적십자사, 자원봉사센터 등과 일부 연계되어 추진되었지만 체계적인 연계활동이 이루어지는 못하였다. 또한 단체 활동에 대한 평가와 참여를 원하는 단체에 대한 사전 정보 제공, 참여단체간 정보를 공유할 수 있는 최소한의 공간도 확보되지 못하였다.

반면 일본에서는 동일본 대지진시 이시노마키 지역에서 자원봉사단체를 상하관계 없이 수평적으로 묶어 조직화하여 자치단체(공공기관), 사회복지협의회와 연계를 도모하는 협의회형 중간지원조직을 운영 갈등을 최소화 하였다(Nakamura,2013).

역할과 책임은 책임, 책임한계 또는 역할 분담을 의미한다. 과거 책임의식은 정부에 더욱 크게 요구 되어왔으나 오늘날에는 정책수립 및 집행뿐만 아니라 공적관계와 사적 관계 혹은 양자관의 관계에서도 주체들의 책임의식이 요구 되고 있다. 책임의식이 결여 된다면 효율성의 증대와 활성화는 기대할 수 없다. 앞의 지적에서와 같이 많은 사고대책본부간의 역할과 책임 혼선에 따른 말 바꾸기와 책임회피는 국민들의 정부 신뢰에 큰 흠결이 되었다. 재난현장에서는 모든 단체·개인에 대한 역할과 책임이 명확히 구분되어야 한다.

재난구호의 한축인 구호물자 및 기부금품에 대한 관리와 책임은 반드시 필요하다. 초기 긴급 구호물자는 대한적십자사와 CJ 등 일부대기업에서 지원하였다. 기부물품에 대한 체계적인 관리는 초기 혼란스러움도 있었으나 진도지역은 자원봉사센터로 안산지역은 대한적십자사로 일원화 되었다. 기부금은 13개 기관별로 자체모금이 이루어져 약 1,287억을 모금하였지만 기부물품도 기부금도 모금기관 간 네트워크나 정보교류 등은 이루어지지 못하였다. 사회복지공동모금회, 대한적십자사, 전국재해구호협회의 모금액은 정부와 유가족 등이 참여하여 성금집행에 대한 논의 후 현재까지도 집행이 진행중이다. 기부금품은 기부자의 뜻에 따라 조기에 가장 필요한 곳에 집행되어야 함에도 현재 위로금의 성격으로 집행되고 있다.

신뢰는 거버넌스를 구현하기 위하여 매우 필요한 지표이다. Kim and Park(2000), An(2010)에 연구에 따르면 공무원들의 민간에 대한 신뢰가 낮은 편이다. 신뢰가 낮으면 서로 진정한 협력이 이루어지기 어렵다. 금번 세월호 사고 시 민관협력에 대한 정부의 신뢰부족이 곳곳에서 나타나고 있다. 정부의 민간 잠수사에 대한 불신으로 구조현장에서 지속적인 마찰이 있었으며 일부 자원봉사자들의 무책임한 행동에 대한 새누리당 심재철의원의 지적도 있었다.

한편 김순택 경기도자원봉사센터장은 정부에서 자원봉사 활동인원에 대한 파악이나 일감에 대한 지원요청을 하면서도 정작 정부회의나 중요업무 결정에서는 참석요청이 없었음을 지적하였다(VK,2014:403-411). 재난시 정부의 대처는 공평분배 원칙이 지배하기 때문에 탄력적 활동이 필요한 재난현장에 적용하는 데는 한계가 있다. 피해자 개인의 욕구, 현장에서 발생하는 즉흥적 대처는 공무원보다 자원봉사자들이 더 유연하게 대응할 수 있다. 박팔문 대한적십자사 봉사회 안산지구회장은 세월호 사고 시 가장 많은 희생자가 발생한 단원고에서 분노한 유가족과 신뢰를 잃은 정부사이 갈등의 중재자로서 역할을 수행하였다. 그는 2014년 4월 16일부터 정부합동분양소 구호활동이 마무리되는 2015년 4월 19일까지 무보수 자원봉사활동을 전개하였다.