미국에서는 재난에 대한 초동 대응기관을 카운티(Counties)·시(Cities) 등 지방정부(Local Government)로 정하며, 주정부(State)는 지방정부에 대한 지원·조정 등의 업무를 수행하도록 하고 있다. 주정부와 지방정부에는 일반적으로 재난을 총괄하는 위기관리국(EMA, Emergency Management Agency)을 두고 있으며, 위기관리국은 경찰국, 소방국, 교통국, 연방정부(DHS 및 FEMA) 등 관련기관과 유기적으로 협조하면서 활동을 수행한다.
미국의 지방정부는 EOP를 작성하고 유지하여야 하는 책임이 있으며, 위기관리조직은 다양하게 운영되고 있다. 또한 지방정부는 재난발생시 현장지휘체계(ICS, Incident Commend System)가 설치되어 제일선에서 구조·구난활동을 수행하고, 경찰국, 소방국 등 관계기관과 협조체계를 구축한다.
2.2.1 주정부 및 지방정부의 EOP
미국의 주정부 및 지방정부는 관할행정구역의 위험요소들을 파악하여 규정하고 재난역량 목표를 설정하여 관리하고 있다. 재난역량 목표를 달성하기 위해 계획, 조직·장비, 숙련, 훈련, 평가·개선의 환류체계를 활용하고 있으며, 주정부의 재난대비리포트(SPR, State Preparedness Report)에서도 각 환류체계의 항목별 척도를 통해 관리하고 있다. EOP는 재난역량 목표 달성을 위한 환류체계 요소 중 첫 번째에 해당하는 것으로 재난대비 활동에 대한 전반적인 사항을 명시하도록 하고 있다.
EOP는 CPG(Civil Preparedness Guide) 1-8과 SLG(State and Local Guide) 101을 바탕으로 1990년대부터 관할행정구역을 중심으로 개발되었으나 2009년부터 포괄적인 재난대비가이드(CPG, Comprehensive Preparedness Guide) 101로 대체되어 현재는 CPG 101를 토대로 작성되고 있다.
EOP의 수립은 전략, 운영, 전술계획의 3단계로 구성되며, 구성방법은 시나리오와 재난관리기능, 재난대비역량의 3가지 형태 중 독립적인 하나의 방법을 사용하거나 통합된 형식으로 구성한다. 또한, 연방 및 주정부에서 지방정부의 지원계획을 수립하기 위한 수직적 통합체계와 관할행정구역의 기관, 부서 간의 표준운영절차(SOP, Standard Operating Procedure)및 표준운영가이드라인(SOG, Standard Operating Guide)의 수립과 인근 관할행정구역과의 지원계획 수립시의 수평상의통합체계를 가질 수 있도록 계획한다.
일반적으로 EOP는 ①기본계획(Basic Plan), ②기능부록(Functional Annexes), ③위험유형별 부록(Hazard, Threat, or Incident Specific Annexes)으로 구성된다.
기본계획에서는 지역 및 상황에 따라 차이는 있으나 전체적인 개요를 나타내며, 재난대비의 목적과 범위, 조직구성 및 책임부여, 정보의 수집·분석 및 전파, 행정·재정·자원관리, 계획관리 등을 간략히 설명하고 있다. 기능부록은 지휘·명령, 재난정보통신 등 전달체계, 피해평가(Damage Assessment)와 같은 세분화된 대응 및 복구활동을 대상으로 수립되어 있다. 위험유형별 부록은 특정위험에 대해서 관리하는 대비 및 대응활동의 전략을 기술하고 있다.
2.2.2 EOP의 수립 절차
EOP는 CPG 101을 통해 연방을 포함한 주정부 및 지방정부, 공공기관, 비정부기관 심지어 민간단위에서도 효율적인 사용이 가능하도록 수립절차를 간단히 안내하고 있다. 이렇게 간단한 수립절차는 필요에 따라 축소하거나 생략이 가능하며 관할행정구역의 특성을 반영하여 작성토록 하고 있다.
통상적으로 EOP의 수립절차는 6단계로 구분되며, 절차의 세부구성은
Fig. 2와 같다.
Fig. 2
EOP Establishing Process
Source :
FEMA(2010), Developing and Maintaining Emergency Operations Plans, pp.4-1
EOP의 수립 1단계는 계획을 작성할 팀을 구성하는 것이다. 계획을 작성하는 팀은 핵심 계획팀과 계획수립에 참여할 민간단체로 구성된다. 핵심 계획팀은 관할행정구역 내의 관련기관과 부서를 적극 활용하여 민간단체에 대한 위험요소의 파악과 역량을 확인을 통해 계획수립에 포함시키는 역할을 수행한다. 민간단체에서는 계획수립 참여활동을 통해 정부와의 신뢰관계를 유지하고 중요한 사항의 결정시 소속단체의 입장을 주장할 수 있게 된다.
2단계는 효율적인 위험관리를 위한 관할행정구역 내 위험요소를 파악하는 것이다. 즉, 계획수립에 있어 필요한 위해, 위협, 위험요소에 대한 정보를 수집하는 단계이다. 관할행정구역 내 현황, 과거이력, 위협에 대한 평가, 재난저감계획 등을 지역의 기관들의 자료를 포함하여 수집하고 조사한다. 수집·조사된 자료를 바탕으로 확률적 빈도, 발생가능성, 크기, 강도, 경고가능 시간, 사고위치, 잠재영향범위, 확산속도, 영향기관, 단계적 영향에 대한 사항을 매트릭스를 기반으로 가시화 시킨다. 또한, EOP작성을 위한 재난유형의 우선순위를 결정하기 위해 발생빈도와 수반되는 결과를 고려하여 수학적으로 정성화(예, high, medium, low) 및 지표화(예, 1~3, 1~5, 1~10) 시킨다. 여기서는 발생빈도보다는 수반되는 결과에 가중치를 두는 편이다.
3단계는 목표의 결정과 내역의 작성이다. 위험분석 데이터를 바탕으로 관할행정구역에서 발생할 수 있는 현실적인 시나리오 구성한다. 시나리오 상에서 법, 규칙, 관리 지침, 물리적 특성에 따라 공공보호, 수색구조 등 재난대응에 있어 반드시 해야 할 사항(must do)과 해서는 안되는 사항(must not do)을 구분 짓는다. 법·제도적인 제약사항을 기반으로 EOP의 목적과 우선순위를 달성하기 위해 명확하고 세밀하게 목표를 결정하고 내역을 작성한다. 일반적으로 목표는 보편적이고 넓은 범위에서 문제점을 직시할 수 있도록 작성하고, 내역은 면밀하고 정확히 대응행동을 취할 수 있도록 구성한다.
이전 단계까지는 EOP 작성을 준비하는 단계이었다면, 4단계는 실제로 EOP를 작성하는 단계이다. 대응을 위한 분석 및 개발단계로 Timeline을 구성하고, 세부적인 시나리오의 설정과 의사결정 시점 표현 및 대응임무 하달(6하 원칙), 대응방침의 선택 등을 보통 여러 관계자들이 모임 핵심회의에서 StickyNote
1) (
Fig. 3)로 수립한다.
Fig. 3
Sticky Note
Source :
FEMA(2010), Developing and Maintaining Emergency Operations Plans, pp.4-13
여기서, 중요한 사항은 위험요소의 특성을 파악하여 현재의 관할행정구역의 대응능력을 대입하고 영향지역에서 발생할 수 있는 가정사항에 대한 분석을 실시하는 것이다. 분석결과에 따라 여러 가지 대응방침을 결정하고 상황에 대입시켜 비교한 후 피해 및 영향을 최소화 할 수 있는 대응방침을 각 상황별로 채택하게 된다. 또한, 대응방침에 따른 역량의 추정과 공급 가능한 자원을 확인하고 중대한 의사결정을 지원하기 위한 정보들의 리스트를 작성한다.
EOP 수립절차의 5단계는 4단계의 결과를 수록하고 검토하고 승인·반포 하는 것이다. 전술한바와 같이 EOP의 일반적인 구성과 같이 ①기본계획, ②기능부록, ③위험유형별 부록을 결정하고 필요한 표와 그림, 그래프를 작성한다. 작성된 계획은 연방과 주 및 관련기관의 기준과 비교하여 유사성을 검토하고, 계획이 실행가능하고 적절한 계획이 수립되었는지 타당성, 실행가능성, 수용성, 완성도, 유연성 등을 판단한다. 계획의 유효성이 확인되면 법·조례에 따라 승인 및 반포하고 웹사이트 등을 통해 대중에게 배포한다.
EOP 수립의 마지막 단계인 6단계는 이행 및 유지의 단계이다. 계획 수립 후 개인별 임무수행을 위한 지식, 기술, 역량 숙련 과정의 이행시키는 과정이다. 계획의 효율적인 평가는 숙련, 훈련, 실제 상황에 부합시키는게 최선이므로 훈련에 있어 계획의 목적, 내역, 결정사항, 행동, 시기적절성 등 성공적인 대응을 위해 필수적으로 포함시키도록 하고 있다.
차후 개정 및 수정에 있어 계획의 훈련을 통해 확보된 역량정보는 다시 EOP수립 2단계(상황판단)에 적용시켜 “Living Plan”의 개념으로 환류체계 구축할 수 있도록 하고 이러한 검토는 연중 실시를 권장하고 있으며, 개정은 2년 이내 반드시 실시하도록 규정하고 있다. 추가적으로 중요한 사건이나 자원요소의 변동, 계획 수립 지침의 변경 및 위험요소의 변화 등 있을시 업데이트 실시하게 된다.