1. 서 론
2001년 발생한 911테러는 정부, 기업, 기타 조직들이 직면할 수 있었던 복합적인 위기의 특성을 보여주었다. 대규모 사상자의 발생, 현장으로의 접근 차단, 교통, 통신, 정보 시스템의 마비 등 9.11테러는 극심한 재난이 조직의 핵심 기능의 영구적 손실, 기능 중단을 불러올 수 있으며 조직의 생존에도 영향을 미친다는 것을 보여주었다(Herbane, 2010).
이후 각국은 이러한 위기에 대처하기 위해 재난 상황에서 조직의 핵심 기능을 보호하기 위한 행동요령을 담은 업무연속성 표준을 제정하고(Herbane, 2010), 공공 및 민간 분야의 업무연속성을 확보하기 위해 법령을 정비하였다. 미국에서는 1995년 제정되었던 ‘재난 관리 및 업무연속성 표준’ (NFPA 1600)을 발전시키고 영국에서는 ‘업무연속성관리 표준’(BS25999)을 도입하였으며 호주, 싱가포르도 관련 표준을 도입 시행하였다(BSI, 2007; NFPA1), 2010; Herbane, 2010). 이러한 표준 제정의 노력은 2012년 국제표준화기구에 의해 업무연속성관리시스템 표준(ISO22301: Security and resilience - Business continuity management systems — Requirements) 제정으로 이어졌다(BSI2), 2012; ISO3), 2012).
이 중 NFPA 1600에서는 업무연속성(Business Continuity)을 “잠재적 손실의 영향을 파악하고 가변적인 연속성 및 복구 전략과 계획을 유지하기 위해 필요한 조치를 취하도록 보장하는 지속적인 프로세스”로 정의하고 있으며(NFPA, 2019), ISO22301에서는 “운영 중단 기간 동안 사전 정의된 용량으로 수용 가능한 시간 내에 제품 및 서비스를 지속적으로 제공할 수 있는 조직의 능력”으로 정의하고 있다(ISO, 2019). 두 표준을 통해 업무연속성의 핵심 요소는 긴급 상황에서도 핵심 기능이 유지되고 신속하게 복구해 나가는 것임을 알 수 있다.
각 국가들은 공공분야에서도 국제 업무연속성 표준 및 기존의 재난 대응 체계를 바탕으로 한 기능연속성계획(Continuity of Operations, COOP)체계를 발전시켰다. 미국의 PDD-67, 영국의 Civil Contingencies Act, 일본의 수도직하지진 대비 계획의 일환인 정부 업무 계속 계획 등이 여기에 해당한다(FAS4), 1998; Civil Contingencies Act 2004, 2004; CAO5), 2007).
한국에서는 2007년 기업재해경감법을 제정하면서 민간기업의 업무연속성확보 계획을 지원하는 법률 체계를 갖추었다(기업재해경감법). 2017년에는 재난상황에서도 공공기관의 핵심기능이 지속될 수 있도록 재난상황에 대비한 기능연속성계획을 수립하는 것이 필요하다는 인식을 바탕으로 재난관리책임기관(각 정부부처, 지방자치단체, 일부 공기업 등)에 대해 기능연속성계획 도입이 의무화되었다(재난 및 안전관리 기본법 제 3조, 제 25조의 2). 하지만 법이 시행된 지 3년 8개월이 지난 지금까지 기능연속성계획 수립 주무부처인 행정안전부를 포함한 대부분이 이 계획을 수립하지 않은 것으로 나타났다(2022년 1월 4일, 재난 및 안전관리기본법 개정안).
이 연구는 지방자치단체의 기능연속성계획 도입과정에 집중하여 분석한다. 우선 국제표준, 해외 제도 및 지자체 사례, 국내 연구 및 행정안전부가 수립한 기능연속성계획 수립지침을 분석하였다. 이와 함께 광역자치단체 기능연속성계획에 참여하고 있는 전문가들을 대상으로 한 인터뷰를 진행하였고, 주제별 분석 기법을 활용한 분석을 통해 기능연속성계획 도입의 장애요소와 활성화 방안을 제시하였다.
2. 문헌 연구
문헌 연구에서는 기능연속성계획과 관련한 국제 표준, 해외 제도 및 지자체 사례, 국내 연구 및 행정안전부가 수립한 ‘기능연속성 수립지침’을 비롯한 행정 문서들을 분석하였다. 이를 통하여 국내 지방자치단체의 기능연속성계획과 해외의 기능연속성계획 간의 차이를 보다 명료하게 드러내고 국내의 기능연속성지침의 한계를 확인하고자 한다.
2.1 기능연속성계획의 국제 표준(ISO22301)
업무연속성관리시스템 표준(ISO22301)은 업무연속성관리시스템의 개념과 이를 문서화한 업무연속성계획(Business Continuity Plan, BCP)을 수립하는 방법을 다루는 국제표준화기구의 표준이다(ISO, 2019).
업무연속성관리시스템 표준(ISO22301)의 구조는 계획-실행-평가 및 검토-개선(Plan-Do-Check Act, PDCA)주기를 따르고 있다. 각 과정은 Fig. 1과 같은 구조를 가지고 있다.
계획(Plan)과정은 조직과 관련된 이해당사자, 규제 요건과 같은 조직의 제반 조건을 파악하고 그에 맞는 업무연속성계획을 수립할 수 있게 준비하는 과정이다. 조직의 최고책임자는 계획 과정에서 업무연속성 목표와 실행 계획을 설정하고 필요한 가용 자원을 확보하기 위해 노력하여야 한다(ISO, 2019).
실행(Do)과정은 위험평가(Risk Assessment, RA) 및 업무영향분석(Business Impact Analysis, BIA)을 실제로 진행하고 이 결과를 바탕으로 업무연속성전략을 수립하는 과정이다. 이후 업무연속성전략을 바탕으로 업무연속성계획을 작성하며 계획이 제대로 작동할 수 있도록 훈련을 진행하는 과정을 포함한다. 위험평가(RA)와 업무영향분석(BIA)의 대략적인 과정은 Fig. 2와 같다.
위험평가(RA)는 조직의 업무 중단을 유발할 수 있는 위험을 파악하기 위해 각 위험(Risk)의 발생 확률과 피해 규모를 분석하는 과정이다. 위험평가를 통해 각 위험의 발생 확률과 발생하였을 때 추정되는 피해 규모 두 가지 척도를 바탕으로 각 위험의 수준에 대해 평가한다. 그 후 위험도가 높은 위험에 대비하기 위한 시나리오를 작성한다(ISO, 2019).
업무영향분석(BIA)은 업무가 중단된 상황 및 그 이후 업무의 연속성 확보를 위해 어떤 업무가 중요한지, 업무 중단 후 조직이 버틸 수 있는지 분석하는 과정이다. 인터뷰, 설문조사에 근거한 조직 전체 업무에 대한 영향평가를 진행하고 조직 핵심 업무를 도출한다. 그 후 핵심 업무들을 복구하기 위한 목표시간(Recovery Time Objective, RTO)과 중단을 용인할 수 있는 최대한계시간(Maximum Tolerable Period of Disruption, MTPD)을 도출한다. 이후 목표 시간 내 핵심 업무들을 복구하기 위한 필요 자원을 도출한다(ISO, 2019).
이후 시나리오에 대비하기 위한 세부 지침, 절차 등을 구체화하여 업무연속성계획을 수립하여야 한다. 업무연속성계획에는 소모품, 장비, 장소 같은 재해 시 필요한 예비자원 확보, 중요 데이터 백업, 비상대응인력, 업무중단에 대한 대응전략, 프로세스가 포함될 수 있다(IBM, 2020). 수립된 업무연속성계획은 훈련을 통해 습득된다.
평가 및 검토(Check)과정은 훈련 결과를 바탕으로 모니터링, 내부감사, 경영전략 검토를 통해 업무연속성계획을 평가하고 개선점을 도출하는 과정이다. 개선(Act)과정은 평가 및 검토 과정에서 드러난 개선점을 지속적으로 개선해 나가는 과정이다(ISO, 2019).
ISO22301의 계획-실행-평가/검토-개선(PDCA)주기에 따른 업무관리모델, 위험평가(RA) 및 업무영향분석(BIA)은 미국의 NFPA 1600 등 다른 국제 표준에서도 유사하게 드러나고 있다(NFPA, 2019).
2.2 해외 및 국내 기능연속성계획 사례 분석
2.2.1 미국의 기능연속성계획
미국의 기능연속성계획 도입 역사는 냉전시기로 거슬러 올라간다. 미국은 냉전시기부터 핵전쟁을 비롯한 비상 상황에 대응한 민방위 계획, 대행 체계를 명시한 법률이 존재해왔다(FEMA6), 2005). 클린턴 행정부는 기존의 민방위 계획, 대행 체계 법률들을 모아 대통령 훈령 67호(Presidential Decision Directive-67, PDD-67)를 제정하였다(FAS, 1998). 클린턴 행정부는 대통령 훈령 67호를 통해 연방정부의 기능연속성계획 개념을 정의하고 연방기관의 기능연속성계획 도입을 의무화시켰다(FAS, 1998). 이후 2001년 9.11 테러 발생 이후 기능연속성계획에 대한 관심은 더욱 증가하였으며 공공분야의 연속성계획의 도입이 확산되었으나 몇 가지 예외를 제외하고 지방정부의 기능연속성계획은 잘 문서화 되지는 않았다(Somers, 2009).
연방정부 기능연속성계획은 어떤 업무가 국가 유지에 있어 필수적인지를 서술한 국가 핵심 기능(National Essential Functions, NEFs)에 근거하여 이루어진다(FEMA, 2017a). 국가 핵심 기능은 어떤 업무가 필수적인지를 구체적으로 제시하지는 않으나 어떤 업무가 필수적인지 그 방향을 제시한다. 국가핵심기능의 내용은 Table 1과 같다. 지방정부의 경우에는 기능연속성계획을 도입하는 것이 의무화되어있지 않으나 국가 핵심 기능 1번 - ‘헌법상 정부의 보존’에 근거하여 지방정부 역시 기능연속성을 확보하는 것이 요구된다고 할 수 있다(FEMA, 2021).
Table 1
National Essential Functions (NEFs) (FEMA, 2021)
미국 연방정부 및 지방정부 기능연속성계획 수립을 지원하기 위한 가이드라인은 미국 연방재난관리청에서 관리한다. 가이드라인의 핵심은 연방연속성훈령(Federal Continuity Directive, FCD)과 범용적연속성안내서(Continuity Guidance Circular, CGC), 지방정부연속성가이드(Guide to Continuity of Government, GCG - For State, Local, Tribal and Territorial Governments)이다(FEMA, 2017a; 2018; 2021). 연방연속성훈령은 연방정부 각 부처 기능연속성을 다루기 위한 가이드라인으로 작성되었다. 구체적으로 각 부처가 포괄해야 할 핵심기능, 수립절차, 핵심정보보호계획, 장소 및 인적 자원의 확보, 책임 이양 절차, 복구계획, 계획 수립 후 훈련 및 개선에 대해 다루고 있다(FEMA, 2017a, 2017b).
반면, 범용적 연속성 안내서는 가정부터 연방정부까지 여러 조직의 기능연속성을 향상시키기 위한 가이드라인으로 작성되었다. 안내서는 연방연속성훈령에 비해 느슨하지만 보다 포괄적으로 적용할 수 있는 지침으로 작성되었다. 범용적 연속성 안내서는 각 조직의 핵심 업무 도출 방법, 핵심 업무를 유지하기 위한 전략, 핵심 자원의 확보, 훈련 및 개선에 대해 다룬다(FEMA, 2018). 지방정부 연속성 가이드는 범용적 연속성 안내서의 부속 문서로서 특히 지방정부 삼권(행정부, 입법부, 사법부)의 정부연속성을 확보할 방안을 다루고 있다(FEMA, 2021).
각 지방정부에서는 이러한 가이드라인을 활용하여 기능연속성계획을 수립한다. 캘리포니아의 Santa Rosa시 기능연속성계획은 기능연속성 담당 부서들에게 역할을 부여하고, 핵심 기능(Mission Essential Functions, MEFs), 대행 체계(승계 및 위임), 필수 자원, 대체 시설, 데이터 보호 등을 명시하고 있다. 핵심 기능 선정은 ISO22301의 업무 영향 분석(BIA)과 유사하게 각 업무 모듈의 중요도를 파악하고 각 업무들의 복구 목표 시간(RTO)을 산정한다(City of Santa Rosa, 2021; Fig. 3).
2.2.2 영국의 기능연속성계획
영국의 전통적인 민방위법(Civil Defence Act 1928)은 1948년 도입되었다(북아일랜드는 1950년). 하지만 민방위법에 근거한 비상사태 대응은 2001년 9.11테러 이후 테러 공격에 취약하다는 비판이 생겨났다. 낡은 민방위 체계를 현대적으로 바꾸기 위해 2004년, 민방위법을 대체한 국가비상관리법(Civil Contingencies Act 2004)을 도입하였다(Civil Contingencies Act 2004, 2004; CO, 2004; The Guardian, 2008).
민방위법과 국가비상관리법의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 민방위법의 적용대상은 전쟁 상황에 한정되었지만 국가비상관리법은 이를 비상사태(Emergency)로 확대하였다. 둘째, 민방위법은 지방자치단체, 경찰 및 소방 당국에만 위기대응 의무를 부여하였지만 국가비상관리법은 위기대응 의무대상을 확대, 세분화하였다(CO, 2004; Kim, 2009). 국가비상관리법에서는 위기대응 의무대상을 두 단계로 나누었는데, 1차 핵심대응기관(Category 1 Responders)에는 지방자치단체, 경찰, 소방, 국민보건서비스(NHS), 환경청, 해경이 포함되어 있고 2차 핵심대응기관에는 각종 사회기반시설사업체 및 관련된 민간사업체가 포함되어 있다(Kim, 2009). 1차 핵심대응기관에 부여된 의무는 Table 2와 같으며 그 중에서는 기능연속성계획 수립에 필요한 위험 평가를 실시하고 기능연속성관리를 실시할 것 역시 포함되어 있다(Kim, 2009; CO7), 2012).
Table 2
Main Duties Imposed on Category 1 Responders in UK (Kim, 2009; CO, 2012)
국가비상관리법 체계에서 지역 재난대응은 지자체를 중심으로 여러 이해관계자들의 상호작용을 바탕으로 이루어진다. 지역 재난대응기관들은 지역 회복력포럼(Local Resilience Forum, LRF)을 통해 협력하도록 되어 있다(Kim, 2009; Fisher et al., 2015). 지역회복력포럼은 지역 재난대응책임기관들이 참여한 기관협력체계로 기능연속성 확보에 중요한 역할을 한다(Civil Contingencies Act 2004, 2004; Kim, 2009). 첫째, 재난대응책임기관들의 협력을 통해 위험평가를 실시하고 지역위험목록(Community Risk Register, CRR)을 작성하는 역할을 한다(Kim, 2009). 둘째, 지역위험목록을 바탕으로 위기계획과 기능연속성계획(BCP)8)을 작성한다. 셋째, 지역 기업들이 업무연속성계획을 세울 때 지역위험목록을 참고하여 필요한 정보와 조언을 제공하도록 한다(Kim, 2009).
이러한 절차를 잘 볼 수 있는 사례가 Suffolk 지역의 지역회복력포럼이다. Suffolk의 지역회복력포럼은 지역 재난대응 기관들이 대응계획을 세우고 자원배분 우선순위를 정하기 위해 공동으로 위험 평가 및 지역위험목록 등록 절차를 진행하고 이를 바탕으로 각 핵심대응기관들의 기능연속성 계획을 수립하고 지역 전체 재난대응, 복구계획과 특정 재해(감염병, 홍수 등)와 특정 지역(Sizewell 원자력 발전소 방사선 비상 계획 등)의 복구 계획을 지역 내 재난대응기관들이 공동으로 수립, 운영하고 있다(Suffolk Resilience Forum, 2022; Fig. 4).
2.2.3 일본의 기능연속성계획
일본은 2005년 영국의 업무연속성계획(BCP) 개념을 바탕으로 ‘업무계속계획(業務継続計画) 가이드라인’을 도입했다(CAO, 2005). 이 계획은 민간부문을 위한 것이었으며 공공부문 기능연속성계획은 2007년 수도직하지진에 대비해 ‘중앙행정기관 업무계속계획’을 시작으로 도입되었다(CAO, 2007). 2010년에는 이를 수도직하지진 대책에 반영하였고(Japan Central Disaster Management Council, 2010) 같은 해 중앙정부뿐만 아니라 지자체들도 지진에 대비한 업무계속계획을 작성할 수 있도록 ‘지진발생 시 지방자치단체 업무계속안내서와 해설’을 배포하였다(CAO, 2010). 이후, 동일본대지진, 2010-2011 폭설, 태풍 등 여러 재해를 겪으면서 지진뿐만 아니라 다양한 재해에 대응해 나갈 수 있도록 ‘대규모 재해 발생시 지방자치단체 업무계속안내서’로 개정하였다(CAO, 2016). 이에 따라 일본 기초자치단체들의 기능연속성계획 수립 비율을 2015년 36.5%에서 2020년 94.4%로 향상되었다(FDMA9), 2021).
일본 기능연속성계획 체계에서 특징적인 것은 크게 두 가지가 있다. 첫 번째는 지침을 최대한 간결하고 쉽게 구성하고 시트를 활용하여 빈칸을 채워 넣는 것만으로도 기능연속성계획을 수립할 수 있게 만들었다는 점, 두 번째는 피해 추정 모델링을 통해 특정 재해에 대한 예상피해를 바탕으로 위험평가를 진행한다는 점이다.
첫 번째 특징은 규모가 다른 일본 지방자치단체의 특징에서 비롯된다. 일본의 시정촌은 흔히 한국의 기초자치단체와 비교되지만, 인구가 300만 명이 넘는 요코하마 시부터 1,000명도 되지 않는 도서 지역까지 다양한 규모의 시정촌이 존재한다. 따라서 일본 정부는 인구가 적은 시정촌들도 활용할 수 있도록 지침을 최대한 단순하게 만들었다.
두 번째 특징은 일본의 공공부문 기능연속성계획 체계의 기원으로부터 비롯된다. 일본의 공공부문 기능연속성 체계는 위에서 언급하였듯 수도직하지진 대비로부터 기원하였다. 이는 민방위 체계로부터 발전해온 미국 및 영국과는 다른 모습으로서, 중앙정부 및 지방정부의 기능연속성 사례를 살펴 볼 때, 일본 기능연속성계획 체계에서의 위험 평가(Risk Acessment)는 모든 재해에 대한 위험평가가 아닌 특정 재해에 대한 구체적인 피해 추정을 바탕으로 하는 것으로 보인다(CAO, 2007; Chiba Prefecture, 2017; Kyoto City, 2020).
이 두 가지 요소가 잘 드러난 지침과 지자체 사례가 바로 ‘시정촌을 위한 업무계속계획 가이드’와 교토시 기능연속성계획(Kyoto City, 2020)이다. ‘시정촌을 위한 업무계속계획 가이드’에서는 지자체들이 업무연속성 계획 수립에 있어서 핵심적인 6가지 요소를 시트 형식으로 제공하고 있다(Table 3; CAO, 2015).
Table 3
Six Core Factors of Business Continuity Management in Local Authorities in Japan (CAO, 2015)
‘시정촌을 위한 업무계속계획 가이드’의 ‘업무계속계획에 특히 중요한 6가지 요소’는 인력의 부재 상황에 대한 대처(1번), 대체 자원 확보(2, 3, 4번), 행정 데이터 백업(5번), 비상시 우선 업무의 정리(6번)로 구성되어있다. 그리고 무엇이 ‘중요행정데이터’인지, ‘비상시우선업무’는 무엇인지는 각각 ‘지방자치단체의 ICT 부문 업무계속계획(BCP) 책정에 관한 가이드라인(MIC10), 2008)’과 ‘대규모 재해 발생 시 지방 자치 단체의 업무계속안내서(CAO, 2016)’에 예시를 들어 설명하고 있다.
교토시의 사례를 통해 구체적 내용을 살펴보자. 교토시 기능연속성계획은 총칙에서 계획의 목적과 개요에 관해 설명한 다음(1장), 교토시에서 발생할 가능성이 높은 지진과 홍수를 상정하고 각각의 재해가 발생하였을 때 피해 추정 모델링에 근거하여 얼마나 많은 피해가 초래될지에 대해 계산한다(2, 3장; Fig. 5). 이후 이 결과를 바탕으로 업무영향 분석을 시행, 필수 업무를 도출하고(4장) 필수 업무를 유지하기 위한 인력, 대체 청사, 기타 자원들의 확보 현황과 추가 확보 방안을 마련하였다(5장).
2.2.4 국내 기능연속성계획 도입과정과 수립지침
미국, 일본, 영국 지방자치단체의 기능연속성계획 도입 사례는 각국이 각자 독자적인 계기를 바탕으로 기능연속성계획을 도입하고 이를 발전시켜왔음을 알 수 있다. 국내 기능연속성계획은 앞서 언급하였듯 2017년 재난및안전관리기본법을 개정하며 도입되었다. 이후 2018년 재난및안전관리기본법 시행령이 도입되면서 지방자치단체를 비롯한 재난관리책임기관의 기능연속성계획 수립을 지원하기 위한 기능연속성계획 수립지침이 도입되었다.
다만 행정안전부의 기능연속성계획 수립지침 배포에도 불구하고 기능연속성계획은 곧바로 도입되지는 못하였다. 2020년 코로나19 이후 감염병 확산으로 인해 공공분야에서 대규모 인력 손실 시 조직의 기능을 유지하기 위한 기능연속성계획이 필요함이 지적되었고, 행정안전부를 비롯한 어떠한 재난관리책임기관도 기능연속성계획을 도입하지 못했다는 것이 국정감사에서 지적되었다(연합뉴스, 박종국, “임호선 “위기상황 대비 ‘기능 연속성 계획’ 수립 전무”“, Oct. 06. 2020). 이후 행정안전부 차원에서 지방정부의 기능연속성계획과 수립과 관련한 설명회를 개최하고 2021년 6월까지 작성하는 것을 목표로 하였다(MOIS, 2020).
이러한 배경 하에서 수립된 국내 기능연속성계획 수립지침은 기능연속성정책, 기능영향분석(BIA), 리스크 평가(RA), 연속성전략, 연속성절차, 검토 및 개선으로 이루어져있으며 계획 수립 시 요구되는 필수 사항과 고려 사항 등이 명시되어 있다. 국내 기능연속성계획 수립지침은 목차 및 내용의 유사성으로 미루어보았을 때 국제 표준(ISO22301)이 제시하는 기본 표준을 바탕으로 제작된 것으로 보인다(Table 4; MOIS, 2018; ISO, 2019). 하지만 이러한 수립지침의 공표에도 불구하고 행정안전부를 비롯한 재난관리책임기관들의 기능연속성계획의 수립은 어려움을 겪고 있었다. 이상의 내용을 정리하여 각국의 상황을 종합하면 Table 5와 같다.
Table 4
Comparison between COOP Guidelines of Korea and ISO22301 (MOIS, 2018; ISO, 2019)
| Guidelines for Establishment of COOP by MOIS (2018) | Corresponding ISO 22301 (ISO, 2019) Items (PDCA Cycle) |
|---|---|
| Continuity Policy | 4. Context of the organization 5. Leadership (Plan) |
| Business Impact Analysis | 8.2.2. Business Implact Analysis (Do) |
| Risk Assessment | 8.2.3. Risk Assessment (Do) |
| Continuity Strategy | 8.3. Business continuity strategies and solutions (Do) |
| Continuity Procedure | 8.4. Business continuity plans and procedures 8.5. Exercise programme (Do) |
| Inner Evaluation | 8.6. Evaluation of business continuity documentation and capabilities (Do) 9. Performance Evaulation (Check) |
| Improvement | 10. Improvement (Act) |
Table 5
Comparison of Local Government Continuity of Operation (COOP) Systems between Four Countries
| Countries | Mandatory/Recommendation | Main Guideline | Anticipated risk | Feature |
|---|---|---|---|---|
| United States | Semi-Mandatory (induced by National Essential Functions #1) | Continuity Guidance Circular, Continuity of Governments | Natural, Technological, Man-made Hazards (FEMA, 2005) | National Essential Functions, Concept of Continuity of government |
| United Kingdom | Mandatory (Civil Contingencies Act 2004) | Revision to Emergency Preparedness | The Risk which Registered in Community Risk Register (CO, 2012) | Local Resilience Forums |
| Japan | Recommendation | Guidelines of Business Continuity for Local Governments | Earthquake, Flood, Heavy Snow etc (CAO, 2015) | Based on Estimation Model, Simplified Manual |
| Korea | Mandatory (Framework Act On The Management Of Disasters And Safety) | Guidelines for Establishment Continuity of Operations | Natural Disasters and Social Accident Referred in Framework Act on the Management of Disasters and Safety | Mainly Based on ISO22301 |
2.3 국내 문헌 연구
국내의 공공부문 기능연속성계획과 관련한 연구들은 크게 해외 제도 분석, 해외 제도를 이용한 공공부문 기능연속성계획 도입, 지침 개발, 시범 적용, 재난 대응 체계 간의 충돌을 다룬 연구가 있었다. Kwon et al. (2016)은 미국의 연방 연속성 훈령(Federal Continuity Directive, FCD)와 ISO 22301을 바탕으로 공공부문의 기능연속성관리 도입을 위한 지침을 개발하였다. Shin et al. (2018)은 업무 영향 분석(BIA), 그 중에서도 핵심 업무 선정과 복구 목표 시간을 중점으로 미국, 일본의 체계를 바탕으로 지방자치단체가 어떻게 핵심 업무를 선정하고, 복구 목표 시간을 설정해야 하는지를 다룬 연구를 진행하였다.
Jang et al. (2019)은 ISO 22301 8장에 제시된 기능영향분석(BIA), 리스크평가(RA), 기능연속성 전략, 기능연속성 절차를 경기도 A 시청을 대상으로 시범 적용하는 연구를 진행하였다.
Jeon et al. (2020)은 국가핵심기반보호계획(NIPP)과 국가핵심기반을 담당하는 공공부문의 기능연속성계획(COOP)이 중복되는 요소가 있음을 지적하고 전문가 AHP를 통해 NIPP의 요소를 COOP에 반영하여 두 체계를 통합해야 한다고 주장하였다. 마지막으로 Yim and Nemoto (2021)는 일본의 공공부문 기능연속성계획 체계를 분석하고 각 기관의 의지가 중요함을 역설하였다.
2.4 소결
ISO 22301과 같은 국제표준에서 제기한 업무연속성관리체계의 기본구조는 한국을 비롯한 각국의 기능연속성계획에도 많은 영향을 끼쳤다. 해외에서는 국제표준을 각국의 기존 법규와 사정에 맞게 적절히 적용시키려는 노력을 하였다. 영국의 지역회복력포럼이나 일본의 피해추정기반 위험평가, 시트 형식으로 간단하게 만든 가이드라인 등은 국내 기능연속성계획에서도 반영할 여지가 있다고 생각된다.
또한 세 국가의 기능연속성계획은 많은 차이점에도 불구하고 공통적으로 조직의 핵심업무가 무엇인지, 그리고 핵심업무(또는 핵심기능)를 수행하기 위한 인력, 청사, 물자들과 같은 핵심자원들에 대한 관리에 집중하고 있음을 확인할 수 있었다. 국내 연구에서도 해외 사례에서 드러난 특징들을 국내에 접목하여 기능연속성계획을 도입하려는 시도를 하였으나 실제 공공기관들이 기능연속성계획을 수립하는데 적용되지 않는 것을 확인할 수 있었다.
3. 인터뷰
3.1 인터뷰 설계
3.1.1 인터뷰 목적
이 연구에서는 업무연속성계획과 기능연속성계획에 관한 표준 및 해외 사례, 국내 도입 현황을 조사하였다. 이를 바탕으로 현장에서 기능연속성계획 수립에 직접적으로 참여하고 있는 전문가들에게 수립 과정에서 느낀 점들을 도출해내고자 인터뷰를 진행하였다. 인터뷰 내용은 다음과 같다. 첫째, 지자체가 기능연속성계획을 도입함으로서 예상되는 효과. 둘째, 지자체에서 기존에 운용하고 있는 위기대응계획들(현장조치 행동매뉴얼, 충무계획 등)과의 차이점. 셋째, 기능연속성계획의 핵심 요소가 무엇이라고 생각하는지. 넷째, 지자체가 기능연속성계획을 도입하는데 어려움을 겪는 이유와 실제 본인이 느낀 어려움. 마지막으로, 원활한 기능연속성계획 작성을 위해 필요한 개선점이다. 하지만 이 5가지 요소에 한정하지 않고 전문가들의 목소리를 다양하게 담고자 하였다.
3.1.2 인터뷰 대상 및 방법
이 연구에서는 눈덩이 표집 방법을 통해 광역자치단체의 기능연속성계획 수립에 참여하는 전문가 5명(울산, 경남, 충북, 충남, 부산)을 대상으로 자문을 실시하였다. 자문 방식은 온라인과 오프라인을 통해 수행하였고, 9월 29일부터 10월 12-14일까지 총 4일간 진행되었다. 이 시기는 각 지방자치단체가 2021년 말을 목표로 기능연속성계획을 수립하고 있는 단계였으며 인터뷰는 기능연속성계획 수립이 마무리되어가는 단계에서 진행되었다.
인터뷰는 인터뷰 목적으로 제시한 5가지 요소를 파악하고자 하면서도 전문가들의 다양한 의견, 감정을 담기 위해 반구조화된 형식으로 진행되었다. 대면 인터뷰에서는 각 요소와 관련된 21개의 관련 질문을 준비하였으며, 전화 및 서면 인터뷰에서는 이를 간략화한 7개의 관련 질문을 준비하였다. 대면 인터뷰는 각 인터뷰마다 90여분, 전화 인터뷰는 각 인터뷰마다 35여분 동안 진행되었다. 인터뷰 시작 전 참가자의 동의 후 녹취를 실시하였으며 이후 녹취록을 작성하여 분석에 사용하였다.
3.2 인터뷰 분석
3.2.1 주제별 분석
녹취록을 활용하여 주제별 분석(Thematic Analysis)을 실시했다. 주제별 분석은 인터뷰, 설문지, 관찰, 멀티미디어 등 질적 분석에서 사용되는 데이터에서 발견되는 공통된 주제를 분석 및 도출하고자 하는 연구 방법이다.
주제별 분석은 일반적으로 Table 6에서 제시한 것과 같은 여섯 가지 절차를 바탕으로 이루어진다. 우선 질적 분석에 사용되는 데이터들에 대해 전사 및 숙지하는 작업을 진행하는 과정을 거친다. 이후 일련의 과정을 거쳐 코드를 생성하고 이후 이 코드들을 설명할 수 있는 주제를 생성하고 이를 검토 및 정의하는 과정을 거친다. 이 연구에서는 앞선 선행연구를 통해 도출한 연구 프레임워크와 이를 바탕으로 만든 질문을 바탕으로 예상 효과에 대한 응답, 장애요인에 대한 응답, 개선점에 대한 응답으로 나눈 뒤 각 인터뷰 내용에 대해 코드와 주제를 형성하였다.
Table 6
Phases of Thematic Analysis (Braun and Clarke, 2006; Nowell et al., 2017)
| Procedure | |
|---|---|
| 1 | Familiarizing yourself with your data |
| 2 | Generating initial codes |
| 3 | Searching for themes |
| 4 | Reviewing Themes |
| 5 | Defining and Naming Themes |
| 6 | Producing the Report |
주제별 분석은 유연한 해석이 가능하고 예상치 못한 통찰력을 생성할 수 있다는 장점이 있다. 또한 각 데이터(혹은 참가자) 간 유사점과 차이점을 구분하는데 장점을 가지고 있으며 정책 개발에 적합한 질적 분석을 생성하는데 장점이 있다(Braun and Clarke, 2006; Nowell et al., 2017). 하지만 기법의 유연함은 타당도와 신뢰도에 부정적인 영향을 초래하기도 한다(Holloway and Todres, 2003; Nowell et al., 2017). 또한 설문 참가자들의 언어를 통제할 수 없기 때문에 정형화하기 어렵다는 단점도 존재한다(Braun and Clarke, 2006; Nowell et al., 2017).
이 연구에서는 ‘지방자치단체의 기능연속성계획 수립에 참여하는 전문가’라는 동질한 집단의 참가자들이 공통적으로 언급하는 요소를 중심으로 결과를 해석하고자 하였다. 또한 일반인과 다른 참가자들이 가진 새로운 통찰력에 대해 분석하고자 하였다. 주제별 분석의 단점으로 제기되는 타당도와 신뢰도 문제는 같은 분석자가 같은 작업을 여러 번 시행하는 방식으로 검증하였다. 또한 설문 참가자들의 언어를 통제하기 어렵다는 단점은 모집단이 “기능연속성계획 수립에 참여하는 전문가”라는 특성이 일정 부분 상쇄하여 준다고 생각하였다. 실제 분석 결과, 전문가들은 의견의 차이에도 불구하고 ‘업무연속성계획’, ‘기능연속성계획’, ‘업무 영향 분석’, ‘위험 평가’ 등 이번 연구와 관련한 핵심 개념에 대한 공통적인 이해가 있는 것으로 해석되었다.
3.2.2 주제별 분석 결과 - 예상되는 효과
주제별 분석 결과 도출된 주요 코드와 주제는 Tables 7, 8, 9와 같다. 복수의 응답자가 언급한 중요한 코드에는 볼드 처리를 하였다. 이를 중점으로 종합하여 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.
Table 7
Main Themes and Codes of Thematic Analysis - Expected Effects
Table 8
Main Themes and Codes of Thematic Analysis - Barriers
Table 9
Main Themes and Codes of Thematic Analysis - Suggested Improvements
우선 전문가들은 기능연속성계획의 필요성에 대해서는 어느 정도 공감하는 모습을 보였다. 설문에 참여한 전문가들은 기능연속성계획의 예상되는 효과에 대해 이야기하였다. 이는 기존의 지방자치단체가 각종 재난에 대비하기 위해 수립한 매뉴얼들이 가진 한계로부터 비롯된 경우가 많았다.
첫째, 인터뷰 참가자들은 ‘지진재난 현장조치 행동매뉴얼’을 비롯한 각 재난 상황에 대비한 행동매뉴얼은 해당되는 재난이 발생하였을 때 지방자치단체가 시행해야 하는지에 대해 주로 기술하고 있다는 점에 주목했다. 하지만 이러한 계획은 재난으로 인한 청사의 마비, 인력의 손실 등을 감안하지 않고 모두 온전한 상태임을 가정하고 있다는 문제가 있다고 지적하였다(A2). 2016년 구마모토 지진 발생 후 구마모토현 공무원을 대상으로 진행한 설문조사에서 많은 공무원들이 정상출근을 못하거나 하더라도 가족의 안위에 대한 걱정으로 인해 정상적으로 일을 할 수 없었다고 응답하였던 현실을 비추어봤을 때 인력 손실 등을 고려하지 않은 계획은 현실과 거리가 있는 계획이라고 할 수 있다(Kumamoto Prefecture, 2017). 기능연속성계획은 기존 계획의 문제점을 극복하고 인력, 청사, 자원의 부족 상황에 대비하고 현재 얼마나 많은 역량을 갖추고 있는지 확인할 수 있는 계기가 될 수 있다고 언급하였다(A1, A2, A3, A4).
둘째, 인터뷰 참가자들은 기존의 재난매뉴얼들과 달리 기능연속성계획은 재난대응 부처뿐만 아니라 모든 조직이 자신의 업무 중 핵심기능을 도출하고 재난 발생 시에도 핵심 기능을 유지하도록 하는 계획이라는 점에 주목했다(B1, B2). 재난 발생시 공공부문에서 발생할 수 있는 인프라 단절, 대민 소통 기능 마비 같은 핵심 기능의 불연속성은 재난으로 인한 2차, 3차 피해를 유발할 수 있는데 공공부문에 도입된 기능연속성계획은 재난 상황에서도 필수 대민 서비스를 유지함으로서 이러한 피해를 막을 수 있다고 언급하였다(A5, A6).
3.2.3 주제별 분석 결과 - 장애 요인
재난 대비에 있어 효과적일 것이라는 기대에도 불구하고 전문가들은 기능연속성계획 수립이 다양한 측면에서 어려움을 가지고 있음을 강조하였다.
첫 번째 측면은 기능연속성계획을 수립하는데 있는 민간과 공공의 차이점이다. 민간은 수익을 창출하는 것이 최우선 목표이고 이를 이루기 위해 비교적 적은 목표를 가진 조직이지만 공공 분야는 공공의 복리가 최우선 목표이며 이를 이루기 위해 다양한 목표를 가진 조직이라는 점을 지적하였다(C5). 전문가들은 공공은 민간에 비해 보다 더 다양한 업무가 핵심 업무라고 할 수 있다는 점을 지적하였다. 따라서 각 분야의 공무원들은 자신들의 업무가 다른 분야의 업무에 비해 얼마나 더 중요한지 파악하기가 어렵다고 얘기했다. 즉, 공공 조직은 민간 조직에 비해 기능연속성계획을 세우는 조직이 전체 업무를 파악하기가 더 어려운 특성을 지니고 있다. 이러한 차이로 인해 특히 업무영향분석(BIA)을 시행하는데 어려움을 겪었다고 볼 수 있다(C4).
두 번째, 기능연속성계획과 다른 재난대응 매뉴얼들과의 충돌이다. 기능연속성계획은 기존의 매뉴얼들이 다루지 않는 연속성에 대한 개념을 다루지만, 위험평가(RA)나 구체적인 행동 요령을 작성하는 부분에서 기존의 각 재난 상황에서의 현장조치 행동매뉴얼이나 국가핵심기반보호계획 등과 겹치는 부분이 발생할 수 있다고 지적하였다(C10). 전문가들은 실제 재난이 발생하였을 때 특정한 상황에서 행동매뉴얼에서는 A를 지시하였지만 기능연속성계획에서는 B를 지시하는 매뉴얼 간의 충돌 상황이 발생할 경우 현장은 혼란에 빠지고 그 누구도 책임질 수 없는 상황이 발생할 수 있다는 점을 우려하였다.
세 번째 측면은 기능연속성계획을 수립하는 주체와 각 기관, 부서 간 소통의 문제이다(C11). 기능연속성계획은 전사적 계획으로서 필요성이 제기되었다. 하지만 실제 계획의 수립은 기능연속성계획의 취지와는 다르게 재난 담당 부서가 담당하는 문제가 발생하였다(C9). 이러한 문제는 공공분야의 다기능성과 함께 작용하여 재난 전담 조직이 다른 분야 업무를 파악하지 못하여 기능연속성계획을 세우는데 어려움을 겪고, 각 조직은 재난 상황에서 어떤 일을 마주하게 될지 상상하지 못해 기능연속성 계획을 세우는데 어려움을 겪고 있다. 또한 기능연속성계획을 적절히 수립하기 위해서는 재난 시 핵심기능 복구를 위해 협력해야 할 유관기관과의 협력이 중요하나(예시, 재난 시 상수도 유지를 위해서는 환경부와 지방자치단체 간 협력이 필요) 각 기관들이 기능연속성계획을 수립할 때 유관기관과 계획의 공유가 이루어지지 않아 계획 수립에 어려움을 겪고 있다고 주장하였다.
네 번째 측면은, 공무원들의 기능연속성 개념에 대한 이해 부족과 이를 해소해주어야 할 지침의 부실, 경직성 등의 문제이다. 공무원들의 기능연속성계획의 필요성이나 구조에 대한 이해가 높지 않고, 이를 해소해주어야 할 중앙정부의 기능연속성 가이드라인이 부실하다는 점이다(C2, C3, C6). 행정안전부에서 지방자치단체의 기능연속성계획 수립을 지원해주기 위해 ‘기능연속성계획 수립지침’을 작성 배포하였으나 전문가들은 조금씩 논조의 차이는 있었지만 여러 한계점을 가지고 있음을 지적하였다. 전문가들은 지침이 ISO22301을 그대로 따르고 있어 공공분야에 적용하기 부적합하며, 계획에 어떤 요소를 포함시켜야 할지에 대해서는 유연하지 못하나, 정작 각 요소를 어떻게 작성할 수 있는지에 대해서는 언급이 부족하다고 지적하였다. 전문가들은 현재의 지침을 개정하고 표준 계획 수립이 필요하다고 지적하였다.
3.2.4 주제별 분석 결과 - 개선 방향
전문가들에게 있어 가장 많이 지적된 장애요인은 표준계획이 부재하다는 것이었다. 이를 해소하기 위해 전문가들은 중앙정부 차원에서 광역 및 기초자치단체의 기능연속성계획 표준 계획을 수립하여 배포하는 탑-다운 방식의 모델(D7)과 현재 작성중인 각 지역의 기능연속성계획 중 우수사례를 선정하고 이를 타 지역에도 전파하는 바텀-업 방식의 모델(D6), 두 가지를 동시에 제시하였다.
또한 전문가들은 기존에 존재하던 재난 대응 매뉴얼과의 충돌을 완화하기 위해 타 매뉴얼과 기능연속성계획의 관계를 점검하고 이를 조정해야 한다고 주장하였다. 조정 방향에 대해서는 ‘다른 재난 대응매뉴얼에 기능연속성 개념을 충분히 반영하여 두 매뉴얼을 통합하는 방향(D2)’과 ‘기능연속성계획의 요소 중 기존 재난 대응 매뉴얼에서 다루지 않는 요소들만 추려서 독자적 계획을 수립하는 것(D11)’ 두 가지 주장이 상충되었다.
또한, 일본 사례와 같이 피해 추정에 기반을 둔 위험 평가 시행(D1), 미국 사례와 같이 국가 핵심 기능을 선정하고(D4), 기능연속성계획 수립 과정에서 발생할 수 있는 충돌을 조정할 수 있는 국가 위원회가 필요하다는 주장(D5)도 있었다.
4. 결론 및 제언
4.1 결론
이 연구에서는 전문가 인터뷰를 통해 법적인 의무에도 불구하고 지방자치단체의 기능연속성계획 도입의 장애 요인에 대해 살펴보고자 하였다. 또한 전문가 인터뷰와 국제 표준, 해외 제도 및 지자체 사례, 국내 문헌을 바탕으로 활성화 방안을 탐색하고자 하였다.
전문가들은 민간 영역과 공공 영역의 차이, 타 재난 대응 매뉴얼과의 충돌, 각 기관 및 부서 간 소통의 부재, 기능연속성계획 수립을 위한 지침의 부실을 꼽았다.
전문가들은 장애 요인을 해소할 대안으로서 표준계획의 수립, 우수 사례 발굴 및 전파, 다른 재난 대응 매뉴얼과의 통합 또는 기능 조정 등을 제시하였다.
또한 해외의 기능연속성계획을 살펴보았을 때 각국의 사례는 국내의 기능연속성계획 수립의 장애요인을 해소할 수 있는 적절한 모범사례가 될 수 있다. 장애요인으로 지목된 각 기관 및 부서의 소통을 위해 지역의 재난 대응 유관기관들이 협력하는 영국의 지역 사회 포럼 모델이 좋은 예시가 될 수 있다. 일본의 피해 추정 기반 위험 평가와 미국의 COOP 체계를 바탕으로 한 기능연속성 표준 계획 수립은 지방자치단체의 기능연속성계획 수립을 지원할 수 있을 것이다.
4.2 제언
이 연구에서는 전문가 인터뷰를 통해 장애요인들과 대안들을 명시적으로 파악하고자 하였다. 저자들은 해외 사례와 전문가들이 제시한 대안을 정리하였을 때 다음과 같은 요소가 반영된 중앙정부 차원에서의 표준 기능연속성계획 수립이 필수적이라고 판단하였다. 첫째, 피해 추정을 근거로 한 위험 평가, 둘째, 위험 평가 및 업무영향분석 구성 단계에서 유관기관과 소통할 수 있는 한국형 지역 지회 포럼의 구성을 통한 공동 위험 평가, 핵심 기능 유지 및 복구 계획 수립, 셋째, 기존 재난 대응 매뉴얼과 기능연속성계획 사이의 충돌 요소 조정, 넷째, 시트 및 체크리스트 등을 활용한 기능연속성계획 수립 부담의 경감이다.
표준 기능연속성계획의 구조는 2020년 제정된 교토시 기능연속성계획의 구조를 바탕으로 상정하였다. ‘위험 추정을 바탕으로 한 위험 평가’ → ‘위험 평가 자료를 바탕으로 한 전사적 업무영향분석’ → ‘필수 업무를 유지하기 위한 자원 확보’의 순서로 구성하였다.
다만 교토시 계획과 같은 일본 사례의 한계로 지적할 수 있는 부분에 대해서는 보완작업을 진행하고자 하였다. 가장 대표적인 것이 모델링 기반의 위험 추정이었다. 모델링 기반의 위험 추정은 예상피해지역 및 규모에 대해서는 추정할 수 있지만, 전문가들이 장애요인으로 지적하였던 ‘실제 재난 발생 시 어떤 상황이 발생하는지 공무원들이 파악하지 못한다.’는 문제를 해결하지는 못한다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해 피해 추정 기반 모델링에 추가하여 과거 재난 사례를 바탕으로 한 시나리오 기법을 활용하는 것이 필요하다고 생각하였다.
4.2.1 시나리오 기법
시나리오 기법은 미래에 발생할 수 있는 사건에 대한 설명의 집합으로 원동력, 상호연결성, 관계에 대한 가정을 기반으로 하며 시스템의 불확실성과 복잡성을 일관성 있게 포착할 수 있다(Cambridge Centre for Risk Studies, in collaboration with Lighthill Risk Network, 2020).
시나리오 기법은 위험에 대한 이해를 증가시키고 미래에 발생할 재난에 대해 탐색적인 연구를 진행할 수 있으며, 정책 결정을 지원하는데 사용할 수 있다(Cambridge Centre for Risk Studies, in collaboration with Lighthill Risk Network, 2020).
표준 기능연속성계획에서는 지진과 같은 발생 가능성 및 위험도가 높은 재난 발생 시 각 지자체가 어떠한 문제에 직면할 수 있는지 2018년 포항지진과 같은 과거 사례를 중심으로 시나리오를 작성하는 것이 필요하다고 판단하였다. 또한 관련 시나리오는 재난 직접 경험이 부족한 지방자치단체 공무원들이 작성하는 것은 매우 어려운 일이기 때문에 행정안전부 등에서 기존의 재난 발생 자료를 활용하여 작성, 보급하는 것이 바람직할 것이다.
4.2.2 체크리스트
한국형 표준 기능연속성계획에 수립에 있어 현장적용성 또한 중요한 고려 요소이다. 행정안전부는 기능연속성계획의 공공부문 의무화 이후 기능연속성계획 수립지침을 비롯하여 다양한 지침들을 개발하였으나 전문가들은 지침의 부실함을 지적하였음을 설명하였다(C2, C3, C6).
미국과 일본의 기능연속성계획은 이러한 현장과의 괴리를 해소하기 위해 다양한 체크리스트와 워크시트를 이용하여 지방자치단체의 기능연속성계획 수립을 지원하였다. 기존의 기능연속성계획 수립지침 역시 해외 사례를 참조하여 체크리스트와 워크시트를 포함하고 있지만 개선이 필요하다.
일본의 시정촌을 위한 업무계속계획 가이드에서 사용된 워크시트와 한국의 기능연속성계획 수립 지침 부록에서 사용된 워크시트의 가장 큰 차이는 편의성과 실용성이다. 일본의 워크시트는 수가 적고 어떻게 작성하여야 할지 예시가 같이 작성되어있으며, 관련 문서양식을 작성하는 것만으로도 핵심 요소를 파악하는 것이 가능하다. 그러나 한국의 경우 지침 안에 많은 워크시트가 있지만 예시가 같이 작성되어있지 않으며 중요 문서가 아니라 부속문서로 취급되고 있다(Fig. 6). 이러한 요소가 현장에서 전문가들이나 공무원들의 기능연속성계획에 대한 이해를 저해시켰을 것이라 추측할 수 있다. 추후 중앙정부 차원에서의 한국형 표준 기능연속성계획이 작성된다면 워크시트나 체크리스트의 개선이 필요하다.
Fig. 6
Comparison between Japan (Left) and Korea (Right) Work Sheet in Core Function Organizing (CAO, 2015; MOIS, 2018)
4.3 기능연속성 도입과 재난 대응 역량
인터뷰에 참가한 전문가들은 각 지방자치단체가 여러 어려움을 겪으면서도 기능연속성계획을 작성하고 있다고 밝혔다. 하지만 본인들이 작성하는 계획이 기능연속성계획이 서류만 존재하는 계획으로만 남을 가능성에 대해 우려하기도 하였다(E6). 관련 연구를 살펴보았을 때 문서화된 기능연속성계획이 공공분야의 회복력(resiliecne)을 증진시킬 수 있다는 연구도 있다(Somers, 2009). 하지만 많은 연구들은 재난 상황에 대비한 비상계획이 필요하지만, 비상계획 그 자체가 언제나 성공적인 재난 대응으로 이어지지는 않는다고 주장한다(McConnell and Drennan, 2006; Eriksson and McConnell, 2011; Mattei and Vigevano, 2021). McConnell and Drennan (2006)은 비상 계획을 수립하고 실현하는 장애요인으로 재난의 낮은 발생확률과 예측불가능성, 기능별로 파편화된 조직들은 통합된 접근이 요구되는 비상 계획에 적합하지 않다는 점, 계획 수립 후 훈련이 형식적에 그쳐 실제 역량 강화로는 이어지지 않을 수 있다는 점을 꼽았다. 그리고 Mattei and Vigevano (2021)은 이탈리아 각 지역의 감염병 대응 매뉴얼과 코로나19 1차 파도 당시의 대응 결과를 비교한 연구에서 국가 전염병 계획과 지역의 현장 조치들이 잘 조화되지 않았고 낡은 국가 전염병 계획은 실제 코로나19 대응 과정에서 잘 작동하지 않았음을 지적한다.
이 연구를 통해 현재 수립되고 있는 기능연속성계획이 많은 개선점이 필요하다는 점을 주장하였지만, 개선된 계획이 수립된 이후에도 계획이 실제로 지방자치단체의 재난 대응 역량을 증진할 수 있을지에 대해서는 장담하기 어렵다. 이 부분에 대해서는 여러 선행연구들이 강조한대로 유관기관과의 소통, 기능연속성계획을 바탕으로 한 지속적인 훈련과 계획의 지속적인 개선이 필요하다.
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