1.1 연구 배경 및 필요성

국가 성장과 더불어 국민의 삶의 질도 점차 향상되면서 각종 스포츠, 유흥, 음식점 등 불특정다수인이 출입할 수 있는 다중이용업소도 증가하는 추세이다. 이에 따라 발생화재건수도 증가하고 있는데 Fig. 1에 다중이용업소현황 및 화재건수를 나타내고 있다.

Fig. 1

The Number of Fires and Publicly Used Establishments

다중이용업소 완비증명 첨부제는 1995년 부산 노래방 화재 및 서초 노래방 화재사건 이후 최초 실시되었고, 현재 다중이용업소 완비증명과정에서의 문제점이 지속적으로 대두되고 있어 제도적 장치는 마련되고 있다. 그러나 안전시설등에 대한 기준은 미흡하고 안전사고에 대한 사각지대의 문제가 존재한다.

다중이용업소법의 안전시설등은 ｢화재예방, 소방시설 설치⋅유지 및 안전관리에 관한 법률｣(이하 “소방시설법”이라 한다) 시행령 [별표5]의 일부만 해당되기 때문에 법적 근거가 불명확하여 일부 완비업자가 무분별하게 변경하거나 설치 미이행 등의 문제점이 있다. 안전시설등에 대해 명확하게 검토하지 않으면 관련 시설 및 설비의 성능을 기대하기 어렵기 때문에 안전사고가 발생할 우려가 존재한다. 따라서 이에 대한 근본적인 제도 개선을 통해 사고를 방지할 필요성이 있다.

1.2 연구 동향 및 방법

다중이용업소의 소방안전관리 실태와 개선방안에 관한 연구를 살펴보면 Lee (2009)는 다중이용업소의 비상구 및 피난통로의 관리 실태와 이를 확보하기 위한 방안을 제시하였고, 그밖의 다중이용업소의 관계인을 소방안전 교육의 실태와 강화방안을 연구하였다.

Kim (2014)은 다중이용업소의 소방안전대책 개선방안을 제시하여 대책 방안으로 규제 사각지대인 신종 다중이용업소 및 명의 변경등으로 발생한 불법 구조변경에 대하여 개선하고자 지위승계 뒤에도 완비증명 발급을 받도록 제안하였고 안전시설등에 확보방안으로 용도 및 수용인원, 건물 규모에 따라 적용시킬 수 있는 제도적 기준을 마련해야 한다고 제안하였다.

Han (2016)은 신종 다중이용업소의 체계적인 소방안전 관리에 대한 연구에서는 신종 다중이용업소가 다중이용업소로의 신속한 대상 편입이 가능하도록 근거를 마련하도록 법적 근거를 개정하고 다중이용업소의 안전시설등의 완비증명서 발급과정을 효율적으로 운영하기 위해 자발적으로 참여한 업주에게는 인센티브를 부여하는 방안을 제안하였다.

Kim (2019)은 다중이용업소에서 발생한 화재사례를 분석하여 설비적 측면, 제도적 측면, 관리자 및 사용자 측면의 문제점을 도출하여 각각의 개선방안을 제시하였다.

국내 연구 동향을 검토해본 결과 다중이용업소의 소방안전 대책 및 관리에 대한 연구는 진행되어 왔으나 다중이용업 완비증명과정에서 안전시설등에 대한 연구는 미비한 실정이다. 따라서 본 연구는 다중이용업소 완비증명과정에서 안전시설등의 문제점을 검토하기 위해 소방청, 국가화재정보센터, 서울특별시 소방재난본부 등 관련기관에서 발간한 다중이용업소의 관련 통계자료와 ｢다중이용업소법｣ 및 ｢소방시설법｣ 등 관련법규를 검토하고 다중이용업소의 시공 및 사고 사례에 대해서 조사하여 도출한 문제점을 효율적으로 개선하기 위한 방안을 제안하고자 한다.

2.1 다중이용업의 개요

“다중이용업”은 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명⋅신체⋅재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로써 ｢다중이용업소법｣ “대통령령으로 정하는 영업”으로 일반음식점 등 20개 업종과 법 제15조제2항에 따른 화재위험평가결과 위험유발지수가 제11조제1항에 해당하거나 화재발생시 인명피해가 발생할 우려가 높은 불특정 다수인이 출입하는 영업으로 소방청장이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 “행정안전부령으로 정하는 영업”으로 콜라텍업등 4개 업종으로 구분하고 있다(Enforcement Decree of the Special Act on the Safety Control of Publicly Used Establishments, 2019).

2.2 다중이용업소의 소방 규제 변천 과정

새로운 업종의 증가로 인해 다중이용업의 형태가 밀집화⋅대형화 되어가고, 대규모 화재 위험과 화재 발생 시 초기 대처능력 미흡 등으로 인하여 많은 인명피해와 재산피해를 발생시켜 왔다. 이러한 현실에 보다 효과적으로 대처할 수 있도록 ｢소방시설법｣을 근간으로 하여 화재로 인한 인명 및 재산피해를 최소화하기 위해 ｢다중이용업소법｣이 제정 되었다. Table 1에 소방규제 변천사항, 주요 변경내용은 다음과 같다.

Table 1

Changes in Fire Protection Laws

비상구 관련 규정으로는 1995년 자이안트 노래방 화재와 진실노래방 화재를 계기로 ‘비상구’의 설치 규정이 신설되었고, 2004년 예지학원 화재로 인해 ‘비상구’의 정의와 크기를 규정하여 발코니의 구조 및 크기와 추락 방지등의 규정을 신설하였다. 이후 2006년에는 나우고시원 화재로 인해 영업장의 위치가 4층 이하인 경우에는 비상구의 설치기준 규정에 따라 부속실과 발코니를 설치 하도록 하였으나, 이따른 추락사고에 따라 2016년에는 영업장의 위치가 4층 이하인 경우 추락 등의 방지를 위한 발코니 및 부속실의 설치, 유지기준을 강화하여 소급 적용하였다.

일반음식점의 면적제한 관련 규정으로는 1996년 롤링스톤 록카페 화재를 계기로 66제곱미터 이상인 지하층의 ‘일반음식점’은 소방시설 완비증명대상에 포함시켰으며, 1997년 지하층에 설치된 일반음식점으로 사용하는 바닥면적의 합계가 66제곱미터 이상인 영업장은 다중이용업의 범위에 포함 되었으며, 2001년 ‘일반음식점’⋅‘휴게음식점영업’으로써 100제곱미터 이상(지하층은 66제곱미터 이상), 지하1층⋅피난층은 제외하도록 다중이용업 범위를 확대하였다.

경보설비 관련 규정으로는 1995년 자이안트 노래방 화재와 진실노래방 화재 이후 영상음향차단장치를 설치 규정이 신설되었고, 2012년에는 영상음향차단장치는 ｢소방시설법 시행령｣ [별표4]에 따른 자동화재탐지설비 설치 대상이 아닌 경우 수동으로 설치 할 수 있도록 개정 되었지만, 이 경우 화재시 자동으로 영상음향차단장치가 작동하지 않아 자동화재탐지설비의 감지기에 의해 음향 및 영상이 정지 될수 있도록 개정 되었다.

위의 ｢다중이용업소법｣ 개정관련 소방규제의 변천과정 내용을 정리해보면 국내의 법 개정은 대형사고로 인명피해와 재산피해가 생기면 법을 개정하고 있다. 따라서, 현재 시행중인 다중이용업소 관련법에서 문제가 될 수 있는 부분의 법규와 시설기준을 사전에 조사할 필요가 있다.

2.3 다중이용업소의 안전시설등

｢다중이용업소법｣에서 “안전시설등”이란 ‘소방시설’, ‘비상구’, ‘영업장 내부 피난통로’, ‘그 밖의 안전시설’로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. ‘소방시설’은 화재를 탐지(감지)하여 이를 통보할 수 있는 ‘경보설비’로써 비상벨설비와 자동화재탐지설비가 있으며, 피해가 우려되는 사람들을 보호하거나 대피시키는 ‘피난설비’ 화재 초기단계에서 자동설비 또는 수동조작에 의해 화재진압을 할 수 있는 ‘소화설비’가 있다.

‘비상구’는 주된 출입구 외에 화재발생 등 비상시에 건축물 또는 공작물의 내부로부터 지상 그 밖에 안전한 곳으로 피난하고 있는 것으로써, 다중이용업소에서의 ‘비상구’는 영업장 주된 출입구 반대방향에 설치하되, 주된 출입구 중심선으로부터의 수평거리가 영업장의 긴 변 길이의 2분의 1 이상 떨어진 위치에 설치하도록 되어 있다.

‘영업장 내부 피난통로’는 구획된 실(室)이 있는 영업장으로써 내부 피난통로의 폭은 120센티미터 이상으로 하고 양 옆에 구획된 실이 있는 영업장으로서 구획된 실의 출입문 열리는 방향이 피난통로 방향인 경우에는 150센티미터 이상으로 설치하여야 한다.

‘그 밖의 안전시설’에는 노래반주기 등 영상음향차단장치를 사용하는 영업장에 만 설치하는 ‘영상음향차단장치’, ‘누전차단기’ 및 고시원업의 영업장에만 설치하는 ‘창문’이 있다.

2.4 다중이용업소의 완비증명서 발급 과정

국내에서 다중이용업소를 하고자 하는 영업주는 ｢다중이용업소법 시행령｣ [별표1의2]에 명시되어 있는 안전시설등을 설치⋅유지 하여야 한다. 다중이용업소에 경우 불특정 다수인이 많이 이용하기 때문에 화재발생시 화재를 진압 할 수 있는 소화설비, 재실자에게 화재 사실을 알려주는 경보설비와 안전한 곳으로 양방향 피난을 할 수 있게 해주는 비상구 및 영업장 내부피난통로, 그 밖에 안전시설 등으로 세분화하여 규정하고 있다.

첫 번째로 관할소방서에 전화나, FAX 등을 이용하여 민원상담신청을 하고 안전시설등 완비증명서 발급절차 안내를 받는다.

두 번째로, 다중이용업소의 안전시설 등을 설치하기 전에 미리 소방본부장이나 소방서장에게 ｢다중이용업소법 시행규칙｣ [별지 제6호서식]의 안전시설등 설치신고서를 작성하고, 소방시설설계업자가 작성한 안전시설등의 설계도서와 안전시설등 설치명세서, 구획된 실의 세부용도 등이 표시된 영업장의 평면도를 첨부하여 제출하여야 한다.

세 번째로, 착공신고가 완료되면 ｢다중이용업소법 시행규칙｣ [별표2] 안전시설등의 설치⋅유지 기준(제9조 관련)에 따라 안전시설등을 설치하여야 한다.

네 번째로, 안전시설등 설치공사가 완료되면 관할소방서에서는 현장에서 착공신고시 제출한 설계도서와 일치하게 시공하였는지 확인을 하고, 방염대상물품 등 변경여부를 확인, 화재배상책임보험 가입여부를 확인할 수 있는 증권 사본 및 영업주의 소방교육 이수 여부를 확인 할 수 있는 교육 이수증을 확인하고, 다중이용업소의 업종이 고시원, 전화방업, 화상대화방업, 수면방업, 콜라텍업인 경우에는 전기안전점검 확인서도 추가로 확인 후 부적합 시 보완을 요구할 수 있고, 적합 시 안전시설등 완비증명서를 발급한다.

3.1 영업장의 위치가 4층 이하인 비상구의 개폐

매년 발생하는 다중이용업소의 비상구 추락사로 인해 ｢다중이용업소법 시행규칙｣ [별표2] 안전시설등의 설치⋅유지 기준(제9조 관련)의 비상구에 영업장의 위치가 4층 이하인 경우 추락등의 방지를 위해 발코니 및 부속실 입구의 문을 개방하면 경보가 울리도록 경보음 장치를 설치하고, 추락위험을 알리는 표지를 문(부속실의 경우 외부로 나가는 문도 포함)에 부착하도록 하며, 부속실에서 건물 외부로 나가는 문 안쪽의 기둥⋅바닥⋅벽 등의 견고한 부분에 탈착이 가능한 쇠사슬 또는 안전로프 등을 바닥에서부터 120센티미터 이상 높이에 가로로 설치하도록 2016년 10월 19일에 개정되었다.

그러나 추락 등을 방지하기 위한 안전시설이 설치 되어 있음에도 불구하고, 주취자의 경우 술에 취해 판단력 저하되어 영업주의 경고 및 시설에 부착된 설비의 경보를 인지하지 못해 인명사고가 발생할 우려가 있다. 비상구를 개방한 상태로 유지관리를 할 경우 추락사고의 위험이 있고 비상구를 폐쇄시키거나 잠금 장치를 할 경우 ｢소방시설법｣ 제10조(피난시설, 방화구획 및 방화시설의 유지⋅관리)에 의해 피난시설을 폐쇄⋅훼손 변경하는 등의 행위를 한 경우 과태료가 부과 될 수 있어 이에 대한 해결방안이 필요하다.

3.2 “대통령령이 정하는 영업”의 면적제한 규정

Fig. 2는 영업장의 용도가 ‘휴게음식점’ 및 ‘일반음식점’으로써 전체 바닥면적의 합계는 690.7제곱미터이다. 구획된 실 마다 주방이 있고 공용으로 사용하는 테이블이 있는 구조로 푸드코트의 형태로써 ｢다중이용업소법 시행령｣ 제2조(다중이용업)의 “대통령령이 정하는 영업”에 포함 되지만 각 영업장(주방) 마다 19.7제곱미터로 개인사업자로 등록하여 영업 허가를 받아 다중이용업에 해당 되지 않아 안전시설등의 완비증명서를 발급받지않고 영업을 할 수 있다. 이러한 영업장들은 각 점포별로 화기를 취급하는 주방이 많아 주방화재의 위험성이 높고, 안전시설등을 설치대상에 포함되지 않으며, 양방향 피난을 위한 비상구의 설치기준이 적용되지 않아 주출입구 외에 비상구가 없어 화재시 많은 사람들이 한꺼번에 주출입구 쪽으로 몰리면서 병목현상으로 인한 2차사고에 대한 피해 우려가 있다.

Fig. 2

Floor Plan of a Specific Fire Extinguishing Object

3.3 다중이용업소의 경보설비

비상경보설비가 설치대상인 특정소방대상물의 경우의 영업장에는 비상벨설비만 설치하고 있어 화재 시 사람이 화재 발생상황을 직접 확인하고 수동으로 발신기를 눌러 화재사실을 알려야 하기 때문에 다중이용업소의 특성상 구획된 실이 많은 업소에서 다른 구획된 실에 사람이 없는 장소에 화재가 발생할 경우 화재가 확산되어 초기소화를 할 수 있는 기회가 없어지고, 연소생성물인 연기 등 독성물질들이 확산되어 피난시간이 지연되고 피난상의 장애를 일으키거나 질식의 우려가 있고 인명피해가 발생할 수 있다. 또한, 안전시설등 에는 시각경보기에 대한 설치기준이 없어 다중이용업소인 경우 각 구획된 실내에서 주변의 소음 또는 지구음향장치가 고장으로 작동이 되지 않거나 듣지 못하는 청각장애인들도 화재 시 신속하게 인지할 수 없어 인명피해가 발생할 수 있다.

3.4 다중이용업소의 제연설비

제연설비는 소화활동설비의 일종으로 건축물의 화재 초기단계에서 발생하는 연기 등을 감지하여 화재실(거실)의 연기는 배출하고 피난경로인 복도, 계단등에는 연기에 확산되지 않도록 함으로써 거주자를 연기로부터 보호하고 안전하게 피난할 수 있도록 함과 동시에 소방대가 소화활동을 할 수 있도록 연기를 제어하는데 그 목적이 있다. 제연설비가 설치대상인 특정소방대상물에 다중이용업을 하려고 하는 경우 건축물 최초 준공 후 상가 등을 임대를 할 때 입주자가 인테리어 등의 이유로 내부구획을 변경하면 최초 설계되었던 제연도면과 다르게 그 영업장의 내부구조에 맞게 덕트 및 급기구, 배기구 등의 면적이나 길이 설치위치를 변경 하게 된다. 제연설비는 전문소방시설 설계업체에서 설계하도록 규정되어 있지만 ｢소방시설공사업법 시행령｣ 제4조(소방시설공사의 착공신고 대상)에 의하면 소방용 외의 용도와 겸용되는 제연설비는 ｢건설산업기본법 시행령｣에 따른 기계설비공사업자가 공사를 하는 경우 에는 제외되는 규정이 있어 착공신고를 하지 않고 시공을 한다.

특정소방대상물 중 제연설비가 적용되는 건축물의 최초 준공 시 소방시설 공사업체에서는 T.A.B 전문업체에 의뢰하여 제연설비에 대한 시험, 측정 및 조정(T.A.B TESTING, ADUJUSTING & BALANCING) 업무를 수행하여 T.A.B 시험성적서를 소방감리원에게 제출하고, 소방감리원이 검토하여 관할소방서에 준공서류를 접수하고 준공 필증을 교부 받고 있다. 하지만, 다중이용업소의 안전시설등의 설치공사를 하는 경우 대통령령이 정하는 안전시설등에는 제연설비에 대한 내용이 없어 이를 규제할 방법이 없다.

이는 설계도서와 일치하게 시공되었는지, 덕트와 거실 내 배기구를 연결하는 플랙시블(자바라)는 불연재료로 설치되었는지, 덕트의 누설되는 부분은 없는지, 설계자가 설계한 풍량 값은 나오는지, 댐퍼연동은 스케줄대로 정상적으로 작동하는지 등을 확인하지 않고 제연도면만 확인하고 다중이용업소 안전시설등 완비증명서를 발급하는 문제점이 있다.

4.1 비상구의 자동개폐장치 설치

공동주택 관리사무소에서는 수리나 점검시 외에는 평상시 추락사고 등의 예방을 위해 사실상 시건된 상태로 유지하였다. 그 동안 소방서에서는 이를 화재시 상층부 거주세대의 옥상으로의 대피를 위한 비상구의 기능을 갖는 출입구로 보아 상시 개방상태를 유지하도록 소방검사 시 행정지도를 하였고, 경찰관서에서는 방범 상 목적으로 잠금상태를 유지 하도록 지도하였다. 이 두 가지 방안을 해결하기 위해 2016년 2월 29일 ｢주택건설기준 등에 관한 규정｣ 제16조의2(출입문) 3항이 신설 되어 주택단지 안의 각 동에 대피공간이 있는 옥상 출입문에는 소방청장의 제품검사를 받은 비상문자동개폐장치를 설치하도록 한 사례가 있다. 이와 같이 다중이용업 영업장의 위치가 4층 이하인 비상구의 경우 추락위험을 방지할 수 있도록 아래와 같이 개정해야한다.

4.2 “대통령령이 정하는 영업”의 면적제한 규정 강화

푸드코트와 같은 형태의 소규모 식당가에서는 안전시설등을 설치하여 화재시 재실자들이 화재를 초기에 발견하고 신속하게 양방향 피난을 할 수 있도록 하여야 한다. 따라서, 푸드코트와 같은 형태의 소규모 식당가도 “대통령령이 정하는 영업”에 포함 되도록 하여 완비증명을 발급 받도록 다음과 같이 법규를 개정해야 한다.

또한, 각 영업장의 영업주들은 공동으로 안전관리자를 선임하도록 하거나 다중이용업소가 위치한 특정소방대상물의 소방안전관리자(소방안전관리자가 선임된 경우에 한한다) 또는 ｢소방시설법｣ 제29조에 따른 소방시설관리업자를 선임하여 해당영업장의 ｢소방시설법｣ 제20조제6항제3호 및 제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 소방안전관리 업무를 수행하도록 하여야 한다.

4.3 자동화재탐지설비 및 시각경보기 설치

비상경보설비가 설치대상인 특정소방대상물에도 화재시 연기 또는 열등 연소생성물을 자동적으로 초기에 감지하여 화재신호 및 경보를 발하고 지구음향장치의 고장으로 경보를 발하지 못하거나 듣지 못하는 청각장애인도 화재사실을 인지할 수 있도록 하여 신속하게 대피 할 수 있도록 다음과 같이 법규를 변경해야 한다.

4.4 제연설비 규정 신설

제연설비가 설치대상인 특정소방대상물에는 제연설비가 설계도서와 일치하게 시공되었는지 확인하고 화재 시 거주자를 연기로부터 보호하여 안전하게 피난하고 소방대가 소화활동을 할 수 있도록 다음과 같이 법규를 신설하여야 한다.