1. 서 론
일본은 지진과 해일, 화산 분화, 태풍, 집중호우, 폭설 등 자연재해가 자주 발생하고 이로 인해 큰 피해를 입는 경우가 많아서 자연재해 대국으로 불리고 있다.
지진 시에는 화재까지 동시다발적으로 발생하여 피해를 더욱 확대시킨다. 지진에 의한 화재의 특징은 동시다발화재의 발생과 소방력의 저하에 의해 화재확대 규모가 평상시 화재에 비해 커서 다수의 희생자가 나온다. 즉, 지진 시 화재발생과 화재확대 특징은 동시다발성과 소손규모의 대규모라고 할 수 있다. 1995년 1월 17일 발생한 고베지진에서 이러한 지진 시의 동시다발성과 화재확대의 특징이 현저히 나타났다(Murata, 1997). 일본 소방연구소의 조사결과에 의하면 고베지진 시 340건의 화재가 발생하였고, 소손면적이 10,000 ㎡를 넘는 화재도 11건이었다(Sekizawa, 1996; Suzuki and Matsubara, 1996).
지진 등 자연재해 피해의 특징은 광범위한 범위에 걸쳐서 발생하고 피해규모가 크다는 점이다. 피해가 광범위하고 규모가 큰 재해 발생 시 소방기관의 긴급대응에 어려움이 있을 수밖에 없다. 더욱이 일본 소방기관은 소속이 기초지방자치단체이어서 대규모재해 시에는 재해발생 지방자치단체의 소방력만으로는 긴급대응이 불가능에 가까운 문제를 안고 있다.
일본 소방청은 이러한 문제를 극복하기 위해 자연재해 대국인 일본은 기초자치소방체제를 유지하면서 대규모재해에 대응하기 위해 긴급소방원조대 제도를 소방청 주요 정책으로 도입하였다(FDMA, 2019c). 한편 기초자치소방체제를 극복하기 위해 여러 기초지방자치단체가 연합하여 공동으로 운영하는 소방 광역화를 일본 소방청 주요정책으로 추진하고 있다(FDMA, 2018).
일본의 주요정책으로 추진하고 있는 긴급소방원조대 제도는 우리나라 대규모 재해 대응 대책 수립에도 크게 참고가 되는 제도임에도 이와 관련된 논문이 거의 없다(Kim, 2010).
이 논문에서는 우리나라 대규모 재해발생 시 전국단위의 소방력을 동원하여 긴급대응을 하는 정책을 수립하는 참고 자료 제공 목적으로 긴급소방원조대와 관련된 일본 소방법규, 소방청 지침, 소방청이 발행하는 ‘소방의 동향’(월 1회 발행 잡지), 소방백서(연 1회 발행 서적)와 소방청에서 도도부현 등에 발송한 문서, 논문 등을 참조하여 긴급소방원조대의 창설 배경, 법제화 과정과 내용, 기본계획 수립, 편성 및 운영 계획, 응원출동 및 수원(受援) 계획, 등록 및 장비 보강 계획, 응원출동대비 훈련 실태, 활동실적 등을 분석한다.
2. 일본 긴급소방원조대 운영 실태 분석
2.1 한일 소방기관의 비교
한일 소방은 공통적으로 국가기관으로 소방청을 두고 있다. 소방청 소속기관으로 우리나라는 중앙소방학교, 중앙119구조본부, 국립소방연구원을 두고 있는 반면에 일본은 소방대학교1), 소방연구센터를 두고 있다. 또한 소방청과 소속기관에 우리나라는 많은 구성원이 소방공무원 신분이지만 일본은 국가직 소방공무원 신분 자체가 없어 구성원 중 소방공무원은 없다.
소방서와 소방본부 등 지방의 소방기관은 우리나라는 광역지방자체단체인 시도 소속임에 비해 일본은 기초자치단체인 시정촌(市町村) 소속인 점이 다르다. 여기서 시정촌은 우리나라의 시읍면에 해당하며 우리나라의 읍면은 모두 기초지방자치단체인 시군의 소속이지만 일본의 정촌(町村)은 기초지방자치단체인 시(市) 소속인 경우도 있고 시에 속하지 않고 광역지방자치단체인 도도부현(都道府縣)2)에 직접 속하는 정촌(町村)이 있는데 도도부현에 속하는 정촌은 기초지방자치단체에 해당한다.
일본은 소방조직법 제6조에서 ‘시정촌은 해당 시정촌의 구역에서 소방을 충분히 완수해야 할 책임을 갖는다.’, 제7조에서 ‘시정촌의 소방은 조례에 따라 시정촌 장이 이를 관리한다.’, 제8조에서 ‘시정촌의 소방에 소요되는 비용은 해당 시정촌이 이를 부담해야 한다.’, 제9조에서 ‘시정촌 소속으로 소방기관을 설치하여 운영한다.’라고 규정하고 있다.
일본은 경제대국이므로 지방 소방기관은 우리나라 지방 소방기관보다 훨씬 많은 소방력을 보유하여 대규모재해 대응 여건이 나을 것이라고 생각할 수 있지만 전혀 그렇지 않다. 규모가 작은 시정촌의 소방기관은 우리나라 소방기관과 비교할 수 없을 정도로 규모가 작거나 인근 규모가 큰 시에 소방업무를 위탁 또는 몇 개의 시정촌이 사무조합을 만들거나 광역연합을 만들어 소방기관을 운영하는 현실이다.
2.2 긴급소방원조대 창설 배경(TFD, 1998; FDMA, 2000b)
1995년 1월 17일 5시 46분경 고베 시(神戸市) 등을 강타한 최대진도 7를 기록한 도시직하형 지진[일본 소방청은 한신⋅ 아와지대진재(阪神⋅淡路大震災)라 함]으로 사망 6,432명, 부상 43,792명, 가옥파괴 512,880동 등 도시기능을 파멸시키는 피해가 발생하였다. 이 지진으로 발생한 화재 진화와 건물 밑에 깔린 많은 사람들을 구조하기 위해 현지 소방본부나 의용소방대는 물론 전국 41도도부현의 451개 소방본부 소속 연 7,602대(隊), 소방차량 7,628대, 32,000여명의 소방대원이 전국적인 소방응원 활동을 했다.
한신아와지대진재에서는 효고 현(縣) 지사4)로부터 요청을 받아 소방청 장관은 곧바로 전국 도도부현을 통해 효고 현 이외의 소방본부에 응원요청을 하였다. 그러나 한신아와 지대진재와 같은 대규모재해에서는 보다 신속히 전국에서 많은 구조부대 등이 출동하여 광역소방응원활동을 하는 것이 요청되었지만, 당시 광역소방응원은 피재지역(被災地域)의 도도부현 지사가 소방청 장관에게 요청을 하고 이를 받아서 소방청 장관5)이 광역소방응원의 수속을 취하는 시스템이었다. 또한 한신아와지대진재 당시에는 전국 소방기관을 대상으로 하는 응원활동(재해파견) 제도 자체가 없고 응원부대의 활동 등에 관한 규정이나 매뉴얼이 없어서 지휘통제나 운영면에서 많은 문제가 발생하였다. 이러한 교훈을 바탕으로 지진 등 대규모 재해 시 인명구조 활동 등을 보다 효과적이며 신속하게 실시할 수 있도록 일본 소방청 주도로 전국의 소방기관 상호에 의한 신속하고 원활한 소방응원 체제를 확립할 목적으로 1995년 6월 30일 전국 소방기관에 의한 긴급소방원 조대가 창설되었다. 긴급소방원조대는 지휘지원부대, 구조 부대, 소화부대 및 후방지원부대로 구성되며, 일본 내 대규모 재해 발생 시 소방청 장관의 요청으로 출동하여 피재지역 시정촌 장의 지휘 하에 활동하는 것으로 하였다.
한신아와지대진재 이후 일본 소방청은 여러 가지 지진재해 대책을 추진하였다. 이 대진재로부터 5년이 경과한 2000년 12월에 발간한 소방백서 특집(한신⋅아와지대진로부터 5년 -새로운 지진방재대책을 목표로-)의 ‘한신⋅아와지대진재의 교훈을 활용하여’에서 16가지 대책(① 초동체제의 충실, ② 실천적인 방재계획의 책정, ③ 광역적인 응원체제의 확립, ④ 긴급소방원조대 창설, ⑤ 소방⋅방재헬기의 정비, ⑥ 의용 소방대의 충실강화, ⑦ 자주방재조직 등의 활성화, ⑧ 재해자원봉사자와의 연계, ⑨ 피재지역 재정지원, ⑩ 방재기반의 정비 추진, ⑪ 소방수리(水利)의 향상, ⑫ 긴급차량의 원활한 통행 확보, ⑬ 정보통신기반의 정비, ⑭ 출화방지대책, ⑮ 소방용설비 등의 내진대책, ⑯ 위험물시설의 내진성 강화)를, ‘신시대를 향한 지진방재대책의 전개’에서 11가지 대책(① 지진에 강한 마을만들기 대응, ② 재해에 강한 정보시스템의 확립, ③ 지역방재계획의 충실, ④ 실천적인 방재훈련의 실시, ⑤ 신속한 초동체제의 확립, ⑥ 긴급소방원조대의 충실, ⑦ 소방방재헬기 활동체제의 정비, ⑧ 의용소방대활동 활성화의 촉진, ⑨ 자주방재조직 등의 연계 강화, ⑩ 재해자원봉사활동의 충실, ⑪ 원활한 피재자 대책의 구축)을 제시하였다. 16가지 대책과 11가지 대책 중에 긴급소방원조대가 포함되어 있다.
1995년 긴급소방원조대 발족 당시는 소방조직법 제24조의3(응원을 위한 요구)에 기초한 소방청 장관의 조치요구를 받아 신속하고 효과적으로 대응할 수 있도록 직접적인 법적 근거 없이 1995년 10월 30일 긴급소방원조대 요강을 소방청 장관이 제정하였다.
이 긴급소방원조대는 평상시에는 각각의 소속 시정촌 소방본부나 소방서 등에서 근무하다가 다른 지역에 대규모 재해가 발생했을 경우에 소방청 장관의 요구나 지시에 따라 재해지역에 출동하여 인명구조 등의 소방활동을 하는 소방대이다.
1995년 9월 5일 긴급소방원조대 등록을 하여 출범하였는데 출범 초 긴급소방원조대는 전국 703 소방본부 약 1만7천명의 대원으로 구성되었으며, 긴급소방원조대 편성은 소방청 등록부대와 현외(縣外) 응원가능부대로 나누었는데 전국 각지를 활동무대로 하는 소방청 등록부대는 208개 소방본부의 376대(지휘지원부대 13, 구조부대 150, 구급부대 158, 후방지원부대 55) 약 4,000명, 소화부대와 특수부대(사리차 등)로 편성되었고, 인근 도도부현 간에서 활동하는 현외 응원가능부대가 891대 약 1만3천명으로 합계 911소방본부 1,267대(隊) 17,000명이었다.
2000년 12월 25일 긴급소방원조대 요강을 개정하여 2001년 1월에는 긴급소방원조대의 출동 태세 및 각종 재난 대응 능력을 강화하기 위해 소화(消火)부대도 등록제도를 도입하고, 또한 복잡⋅다양화하는 재난에 대응하기 위해 석유화학 재해, 독극물, 방사성물질 재난 등 특수재난 대응 능력을 가진 특수재난부대, 소방방재 헬기의 항공부대 및 소방함정의 수상부대에 대한 등록제도를 도입하였고, 또한 출동준비의 자동화, 수원(受援)계획 수립, 의사와의 연계강화 제도를 도입하였다(FDMA, 2001).
2.3 긴급소방원조대 법제화와 기본계획 수립
2.3.1 법제화
학자들이 2002년경부터 토카이(東海) 지진, 수도(首都) 직하형 지진, 토난카이(東南海) 지진, 난카이 트러프(trough) 지진 등을 비롯한 대규모 지진이 발생할 절박성이 높아지고 있음을 지적하기 시작하였으며, 특히 토카이 지진 발생 시 현재의 긴급소방원조대 체제로는 대응 소방력이 부족한 것으로 밝혀졌다. 이에 따라 일본 소방청에서 검토를 거듭해 발생이 우려되는 대규모 지진에도 대응할 수 있는 긴급소방원조대를 재편성하기로 결정했다(FDMA, 2003b, 2003c).
2003년 6월 소방조직법이 개정되어 긴급소방원조대를 법제화하였다. 개정된 소방조직법에서 대규모 재해로 2이상의 도도부현에 미치는 것, 독성물질 등에 의한 아주 특수한 재해 등 발생 시에는 소방청 장관이 긴급소방원조대의 출동을 위해 필요한 조치를 지시할 수 있도록 하였다. 이 지시는 기존의 조치 요구와 달리 최종적인 출동의 판단은 국가의 판단(의사)으로 하는 것이고 지시를 받은 지방자치단체는 출동해야하는 법적 구속력이 있다. 또한 ‘긴급소방원조대의 편성 및 시설의 정비 등에 관한 기본적인 사항에 관한 계획’ 책정, 지방자치단체의 신청에 기초하여 소방청 장관이 인원⋅시설을 등록하는 절차, 긴급소방원조대 관련 국가의 재정조치 등을 규정하였다(FDMA, 2003a).
이 개정법률 시행은 2004년 4월 1일부터이어서 2004년 4월 1일부로 법률에 기초한 새로운 긴급소방원조대가 출범했다. 4월 14일에는 전국의 도도부현 긴급소방원조대 대장이 참석하고 총무대신6)이 임석한 출범식이 거행되었다. 당시 등록대수는 종전의 2,200대(隊)에서 2,800대로 증강되었다.
2008년 5월 28일 긴급소방원조대의 기동력 강화 등을 도모하기 위해 소방조직법이 개정되었다. 개정된 소방조직법에서는 재해발생 시정촌에서 활동하고 있는 긴급소방원조대를 다른 재해발생 시정촌으로 부대이동 지시 등을 할 수 있는 제도 도입(제44조 제8항), 도도부현에 소방응원활동 조정본부의 설치 규정(제44조의2), 소방청 장관의 긴급소방원조대 출동에 대한 지시 요건을 대규모재해가 2이상의 도도부현에 미치는 경우에 한정되던 것에서 대규모가 재해가 하나의 도도부현으로 한정된 경우에도 지시(제44조의3 제1항)할 수 있도록 개정하였다((FDMA, 2008a, 2008c). 소방조직법의 긴급소방원조대 관련 규정은 제44조(비상사태에 있어서의 소방청 장관 등의 조치 요구 등)7), 제44조의2(소 방응원활동조정본부), 제44조의3(도도부현 지사의 긴급소 방원조대에 대한 지시 등), 제45조(긴급소방원조대)8), 제46조(정보통신 시스템의 정비 등), 제47조(소방기관의 직원이 응원을 위해 출동한 경우의 지휘), 제49조(국가의 부담 및 보조), 제50조(국유재산 등의 무상 사용)이 있다.
2.3.2 기본계획 등
소방조직법 제45조 제2항에 근거하여 총무대신이 정한 ‘긴급소방원조대의 편성 및 시설의 정비 등에 관한 기본적인 사항에 관한 계획(이하 ‘기본계획’이라고 함)’이 있고 이 기본계획은 2004년 2월 6일 책정되어 5년마다 개정되고 있으며 2019년 3월 8일 7차 개정이 되었다. 긴급소방원조대에 관한 정령, 기본계획에서 정하는 것 외에 출동, 지휘활동, 기타 긴급소방원조대 및 피재지 소방본부의 대응에 대해 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 소방청 장관이 정한 ‘긴급소방원조대 운용에 관한 요강’과 긴급소방원조대 응원 등의 요청, 출동 요구 또는 지시, 기타 긴급소방원조대에 관한 도도부현 및 시정촌의 대응에 대해 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 소방청 장관이 정한 ‘긴급소방원조대 응원 등의 요청 등에 관한 요강’이 있다.
또한 NBC 재해 긴급소방원조대 운영계획(2019년 3월 8일 개정), 긴급소방원조대 설비 정비 보조금 요강(2019년 7월 1일 개정), 긴급소방원조대 활동비 부담금 교부 요강(2018년 11월 7일 개정), 난카이(南海) 트러프(trough) 지진 긴급소방원조대 액션 플랜(2017년 3월 29일 개정), 수도 직하 지진에 있어서 긴급소방원조대 액션 플랜(2017년 3월 29일 제정), 토카이(東海) 지진 긴급소방원조대 액션 플랜(2018년 3월 16일)이 있다.
2019년 3월 8일자로 변경된 기본계획에서는 긴급소방원조대 등록 목표를 2019년 말 대략 6천대 24,000명에서 2023년 말까지 6,600대 27,000명으로 늘렸다. 이는 난카이 트러프 지진이나 수도(首都) 직하 지진 등 아주 대규모재해 등은 재해발생 직후에 전국적인 소방대응을 하여 국민의 생명에 직결한 긴급소방원조대의 활동을 대규모로 신속히 전개할 수 있도록 주요 3소대(소화소대, 구조소대 및 구급소대)를 400대, 활동을 지원하는 후방지원소대를 140대, 수해대응 구조소대와 특수장비소대 60대를 늘리도록 한 것이다. 또한 토사재해 또는 풍수해기동지원부대 50부대(1부대: 6대 20인 정도), NBC재해대응부대 50부대(1부대: 5대 20인 정도)를 새로이 창설하도록 하고 있다(FDMA, 2019b).
2.4 긴급소방원조대 편성 및 운영실태
2.4.1 긴급소방원조대 편성 및 운용
긴급소방원조대 편성은 기본계획에서 정하고 있고, 긴급 소방원조대의 기본적인 구성단위는 도도부현의 대대(大隊), 중대(中隊), 소대(小隊)로 하고 있다. 즉, 응원출동하는 도도부현 별로 긴급소방원조대 1개 대대(大隊)를 편성하여 운영한다.
도도부현 대대는 대대 지휘대, 소화중대, 구조중대, 구급중대, 후방지원중대, 통신지원중대, 수상중대, 특수재해중대, 특수장비중대 중 피재지에서 필요한 중대로 편성한다. 중대별로 복수의 소대가 있으며, 기본계획의 소대 장비 등의 기준에서 도도부현 대대 지휘대는 지휘차량과 대원 4명 이상, 소화소대는 소방차와 대원4명 이상, 구조소대는 구조차량과 대원 5명 이상, 구급소대는 구급차량과 대원 3명 이상, 후방지원소대는 보급활동차량 및 설비 등과 대원 2명 이상, 통신지원소대는 통신차량과 대원 2명 이상, 수상소대는 선박과 선장, 기관장 및 대원 2명 이상, 특수재해소대와 특수장비소대는 소방청 장관이 별도로 정하는 장비와 인원으로 하고 있다.
긴급소방원조대에 특별임무를 하는 부대로 지휘지원부대, 통합기동부대, 에너지⋅산업기반재해대응부대, NBC재해대응부대, 사방⋅풍수해기동지원부대 및 항공부대를 편성한다.
지휘지원부대는 대규모재해 또는 특수재해의 발생 시 헬리콥터 등으로 긴급하게 재해지역으로 출동하여 재해에 관한 정보를 수집하고 소방청 장관, 관계 도도부현의 지사 등에게 전달하는 동시에 재해지역에서 긴급소방원조대와 관련한 지휘가 원활히 이루어지도록 지원 활동을 실시하는 것을 임무로 하며, 총괄지휘지원대, 지휘지원대, 항공지휘지원대로 구성한다. 총괄지휘지원대 및 지휘지원대는 토쿄 또는 정령지정도시를 관할하는 소방본부의 직원으로 편성한다. 지휘지원부대장은 피재지 긴급소방원조대의 활동에 관해 지휘지원부대를 총괄하고, 해당 피재지에 관계되는 도도부현 재해대책본부장 또는 소방응원활동조정본부장을 보좌하고 지휘를 받아 피재지 긴급소방원조대 활동을 관리하는 것을 임무로 하며, 총괄지휘지원대장이 겸임하여 맡는다. 지휘지원대장은 피재지 시정촌 장 또는 해당 시정촌장의 위임을 받은 소방본부장(이하 ‘지휘자’라 함)을 보좌하고 지휘자의 지휘를 받아 피재지에 육상에 관계되는 긴급소방원조대의 활동을 관리하는 것을 임무로 한다. 항공지휘지원대장은 항공기의 활동거점에서 항공기를 이용한 소방활동의 지휘를 하고 있는 자(이하 ‘헬리 베이스 지휘자’라함)를 보좌하고 헬리 베이스 지휘자의 지휘를 받아 피재지 항공에 관계되는 긴급소방원조대의 활동을 관리하는 것을 임무로 한다.
통합기동부대는 대규모재해 또는 특수재난 발생 후 도도부현대대장의 지시를 받고 신속하게 선발 출동(통합기동부대지휘대 1대, 소화소대와 구조소대 및 구급소대는 각 3대 정도, 후방지원소대 1, 통신지원소대 1로 구성)하여 후속해서 도착하는 도도부현 대대의 원활한 활동에 기여하는 정보 수집 및 제공을 실시함과 동시에 재해지역에서 소방활동을 긴급으로 실시하는 것을 임무로 한다. 통합기동부대를 구성하는 소대는 후속하는 도도부현 대대가 피재지역에 도착한 후에는 해당 도도부현 대대에 소속되고, 도도부현 대대를 구성하는 소대로서 활동한다.
에너지⋅산업기반재해대응부대는 석유콤비나트, 화학플랜트 등의 에너지⋅산업 기반이 입지하는 지역의 특수재난에 대한 고도로 전문적 소방활동을 신속 정확하게 하는 것을 임무로 한다.
NBC재해대응부대는 테러 및 NBC재해(긴급소방원조대에 관한 정령 제1조에서 규정하는 원인에 의해 발생한 특수한 재해를 말한다.)에 고도로 전문적인 소방활동을 신속 정확하게 하는 것을 임무로 한다.
토사⋅풍수해기동지원부대는 토사재해 또는 풍수해에 다른 도도부현 대대 등과 연계하여 중장비 등을 이용한 소방활동을 신속 정확하게 하는 것을 임무로 한다.
항공부대는 피재지에서 항공에 관계되는 소방활동을 하는 것을 임무로 한다.
긴급소방원조대 운용은 일본 소방청 ‘긴급소방원조대의 운용에 관한 요강’(2004년 3월 26일 제정, 2019년 3월 8일 11차 개정)에서 구체적으로 정하고 있다.
2.4.2 출동과 수원(受援) 계획
출동계획은 앞에서 언급한 ‘기본계획’에서 정하고 있다. 대규모 지진 시에는 통신 인프라 등의 장해 발생이나 전체 피해 상황 파악에 상당한 시간이 필요하다는 점 등을 감안하여 긴급소방원조대가 재해지역으로 신속히 출동하여 소화⋅구조⋅구급 활동 등으로 인명 구조를 효과적으로 실시할 수 있도록 할 필요가 있다. 이를 위해 소방조직법 제44조에 근거한 긴급소방원조대의 출동 요청 준비 행위를 소방청 장관이 전국의 도도부현 지사 및 시정촌 장에게 미리 해두어 대규모 지진 발생과 동시에 출동하는 등을 내용으로 하는 ‘대규모 지진에서의 긴급소방원조대의 신속 출동에 관한 실시 요강’을 2008년 7월에 책정했다(FDMA, 2008b). 이 실시 요강은 2015년 3월 31일 ‘긴급소방원조대의 응원 등의 요청 등에 관한 요강’으로 대체되었고, 현재는 이 요강에 의해 출동(이하 ‘응원 요청 요강’이라 함)하도록 하고 있다.
이 응원요청 요강에 의한 출동 외에 액션 플랜에 기초하여 출동하는 경우가 있다. 토카이 지진, 난카이 트로프 지진, 수도 직하 지진이 발생한 경우를 대비한 액션 플랜이 있다(FDMA, 2016, 2017).
응원요청 요강에 의한 출동 계획은 다음과 같이 정해져 있다. 지휘지원대는 전국을 8블록으로 나눠서 각 6에서 10소방본부의 지휘지원대를 지정하며, 각 지휘지원대에서 지휘지원부대장이 속하는 지휘지원대를 1대 지정한다. 제1차 출동 도도부현 대대는 피재지 도도부현 인근의 4도도부현으로 지정하며, 재해발생지 및 재해규모 등을 고려하여 필요한 도도부현에도 출동요청을 한다. 출동준비 도도부현 대대는 피재지 도도부현 인근의 12도도부현으로 지정하며, 제1차 출동 도도부현 대대로 부족한 경우에는 필요에 따라 출동요 청을 한다. 제1차 출동 항공소대는 피재지 도도부현 10항공대로 지정하며, 재해발생지 및 운항 가능한 기체 등을 고려하여 필요한 항공대에 대해 출동요청 등을 한다. 출동준비 항공소대는 피재지 도도부현에 대해 12항공대를 지정하고, 제1차 출동 항공부대로 부족한 경우에는 필요에 따라 출동요청을 한다.
재해발생에서 긴급소방원조대 출동까지의 흐름을 나타내면 Fig. 3과 같다.
가장 북쪽의 홋카이도(Fig. 4에서 1지역, 이하 같은 요령으로 표기함)에서 대규모 재해 발생 시에는 제1차 출동 긴급소방원조대(4개 현)는 아오모리 현(2), 이와테 현(3), 미야기 현(4), 아키타 현(5)이고, 출동준비 긴급소방원조대(12개 현)는 야마가타 현(6), 후쿠시마 현(7), 이바라키 현(8), 토치기현(9), 군마 현(10), 사이타마 현(11), 치바 현(12), 토쿄 도(13), 카나가와현(14), 니이카타현(15), 토야마현(16), 이시카와현(17)이 지정되어 있다. 그리고 총괄지휘지원대 제1순위는 삿포로 소방국(1), 제2순위는 센다이 소방국(2)이고, 지휘지원대는 삿포로시 소방국(1), 센다이시 소방국(1), 사이타마시 소방국(11), 도쿄 소방청(13), 니이가타시 소방국(15)이 지정되어 있다. 그리고 제1차출동 항공소대로 정보수집은 아오모리 현(2), 미야기 현(4)이 맡고, 구조.구급.수송은 아와테 현(3), 센다이 시(4), 야마가타 현, 후쿠시마 현, 아바라키 현, 토치기 현, 니이카타현이 맡으며, 출동준비 항공소대는 사이타마 현(6), 치바 시(12), 토쿄 소방청(13), 요코하마 시(14), 가와사키 시(14), 토야마 현(16), 이시카와 현(17), 나가노 현(20), 시즈오카 현(22), 시즈오카 시(22), 하마마츠 시(22)로 지정되어 있다. 센다이 시(4), 니이카타 현(15), 사이타마 현(11), 토쿄소방청(13)의 항공소대는 총괄지휘지원대 수송 항공대 또는 지휘지원대 항공소대로도 지정되어 있다.
토카이 지진, 난카이 트로프 지진, 수도 직하 지진 등 대규모 지진에서는 여러 도도부현의 현저한 지진 피해가 예상되어 제1차 출동 도도부현 대대 및 출동 준비 도도부현 대대만으로는 소방력이 부족하므로 전국 규모의 긴급소방원조대가 출동하도록 하고 있다. 토카이 지진, 난카이 트로프지진, 수도 직하 지진 등을 예상하여 중앙방재회의9)의 대응 방침 및 피해 예상 등을 바탕으로 각각 재해 발생 시의 긴급소방원조대 액션 플랜을 책정하고 있다.
위 세 지진 중 난카이 트로프 지진이 가장 피해가 심할 것으로 예측하고 있는데, 난카이 트로프 지진이 일어나면 격렬한 지진동과 더불어 연안부분에는 최대 30 m를 넘는 거대 쓰나미가 몰려와서 최악의 경우, 칸토지역으로부터 큐슈지역에 걸친 30개 도도부현에서 총 약 32만 3,000명이 숨지고 지진동과 화재, 해일 등으로 238만 여동의 건물이 전파되거나 소실될 것으로 예상하고 있다. ‘난카이 트로프 지진 긴급소방원조대의 액션 플랜’의 5가지 포인트(① 난카이 트로프 지진 발생 후 중점 수원현 이외에서 응원 가능한 모든 긴급소방원조대를 일제히 신속 투입함, ② 피해 예상되지 않는 도도부현은 액션플랜 적용과 동시에 통합기동부대에 출동 지시를 내려 초동 신속성을 확보함, ③ 피해 예상을 토대로 미리 작성한 4개 패턴의 긴급소방원조대의 응원편성 계획을 토대로 신속히 응원처를 결정함, ④ 구체적인 응원지가 정해질 때까지의 진출 목표로서 "광역 진출 거점"을 설정해서 신속하고 유연하게 출동함, ⑤ 공로나 해로에 대해 다양한 진출 수단을 미리 예상해 교통 두절이나 먼 곳에서의 신속한 진출 등에 대처함)이고, 5가지 운용방침(① 지휘지원대는 중점 수원현(10현) 이외의 출동가능한 모든 부대가 출동(파 견규모 약 40대), 재해에 관한 정보를 수집하는 동시에 도도부 현 지사와 시정촌 장에 의한 긴급소방원조대에 관련된 지휘가 원활히 행해지도록 지원활동 등을 함, ② 도도부현 대대는 중점 수원현(10현) 이외 출동가능한 모든 부대가 출동(파견규모 약 4,300대). 또 원칙적으로 통합기동부대가 선발출동하여 정보 수집이나 긴급 소방활동을 실시함, ③ 도도부현 대대는 붕괴 가옥이나 쓰나미 침수지역에서 구조활동, 시가 지연소화재 소화활동, 기타 지진재해 시 활동에도 대응할 수 있도록 배려해 대를 편성함, ④ 도도부현 대대 출동처는 4가지 패턴의 응원편성계획 중에서 해일 높이 등을 근거로 해 선택하고, 도도부현 대대 출동 가능 상황이나 피해 상황을 근거로 해 유연하게 변경함, ⑤ 항공소대는 비피해지역의 소방력을 유지하기 위해 잔류하는 7대 이외의 출동 가능한 모든 부대가 출동(파견규모 약 40대), 정보 수집, 소화⋅구조⋅구급 활동 등을 실시함) 등이 정해져 있다.
각 도도부현은 해당 도도부현 내 긴급소방원조대의 등록상황을 근거로 하여 도도부현 대대 등의 편성, 집결장소, 정보연락체제 등 긴급소방원조대가 신속히 재해지역으로 출동함에 있어 필요한 사항을 도도부현 내의 소방기관과 협의한 후 ‘긴급소방원조대 응원 등 실시계획’을 준비하고 있다.
또한 각 도도부현은 스스로가 재해발생지가 될 경우를 고려할 필요가 있다. 평시부터 소방응원활동 조정본부 및 항공운용조정반의 운영방법을 비롯해 진출거점, 숙영장소, 연료보급기지 등 긴급소방원조대의 수용에 필요한 사항을 도도부현 내 소방기관과 협의한 후 ‘긴급소방원조대 수원(受 援)계획’을 책정하고 있다. 도도부현의 각 소방본부도 마찬가지로 자신들의 관할지역에 긴급소방원조대를 받아들여 응원을 받기 위해 도도부현이 책정한 수원 계획 및 도도부현 지역방재계획의 내용과 정합성을 도모하면서 수원 계획을 책정하도록 하고 있다.
긴급소방원조대 출동이 결정되었을 경우에는 피재지역에서 긴급소방원조대의 신속 정확한 활동 등에 이바지하기 위해 피재지역 소방본부는 지휘본부를 설치하고, 피재지가 속하는 도도부현 내의 항공대는 항공지휘본부를 설치하며, 응원 도도부현에 속하는 대표 소방기관은 원활한 후방지원 체제를 확립하기 위해서 해당 대표 소방기관에 후방지원 본부를 설치한다.
2.4.3 등록 및 장비 보강
2.4.3.1 등록 대수
소방청 장관은 도도부현 지사 또는 시정촌 장으로부터의 긴급소방원조대 등록 신청에 기초하여 기본계획에 적합한지를 심사하여 필요하다고 인정하는 경우 긴급소방원조대 등록을 한다. 2023년 말까지 등록하는 긴급소방원조대 규모는 기본계획의 별표에서 제시하고 있다.
2013년 8월 총무대신이 동북지방 태평양 바다 지진에 따른 동일본 대지진으로 석유콤비나트 화재 등 에너지⋅산업 기반 시설에서 대규모 화재가 빈발했던 것을 교훈으로 소방청이 긴급소방원조대 내에 새롭게 특수재난에 특화된 부대인 ‘에너지⋅산업기반재해대응부대(애칭 dragon hyper command unit)’의 창설을 발표했다. 또한 부대에 따라서는 수해에 대응한 장비나 기술이 부족하여 활동에 지장을 초래하고 있고 호우와 태풍에 의한 침수, 토사 재해 등이 다발하고 있어 ‘토사, 풍수해 기동 지원 부대’를 각 도도부현마다 1대씩 창설을 결정하였고, 그리고 럭비 월드컵 2019와 2020년 도쿄 올림픽이 개최되므로 도쿄 소방청 및 정령 지정 도시의 소방본부, 정령 지정 도시 없는 현(縣)의 대표 소방본부와 북해도(北海道) 내 2 소방본부에 각각 1대씩 ‘NBC재해 대응 부대’를 창설하도록 하였다.
긴급소방원조대의 2019년 4월 1일 등록대수와 2023년말 등록대수 목표는 Table 1과 같다(FDMA, 2019a).
2.4.3.2 장비보강
긴급소방원조대의 장비는 초창기부터 소방청에서 기준을 책정하였고, 2003년 법제화 이후는 기본계획에서 이를 정하고 있다. Table 2는 기본계획에서 2019년도부터 2023년도 말까지 보강하도록 정한 장비 목록과 목표 대수이다.
2005년부터는 긴급소방원조대 시설 정비비 보조금으로 국고보조 조치를 강구하고 재해 대응 특수소방펌프자동차, 구조공작차, 재해대응 특수구급자동차 등과 활동 부대가 재해지역에서 자기 완결적으로 활동하기 위해서 필요한 지원 차량 및 파이버 스코프 등의 고도 구조용 기자재 등의 보강을 추진하고 있다.
또 소방조직법 제50조의 규정에 의한 무상사용 제도를 활용하여 에너지⋅산업기반대응형 소방 수리(水利) 시스템, 해일⋅대규모 풍수해 대책 차량, 거점 기능 형성 차량 등 긴급소방원조대의 부대 활동 및 후방 지원 활동에 필요한 장비 등의 일부를 소방본부 등에 배치하고 있다.
또한 2011년도에 창설된 긴급방재⋅감재사업채(100%충당, 교부세율 70%)가 2013년도부터 새롭게 ‘긴급소방원조대의 기능 강화를 위한 차량 기자재 등’ 및 ‘긴급소방원조대의 구조 활동 등 거점 시설’로도 대상 사업이 확대됐다. 2014년도에는 ‘소방방재시설 정비비 보조금’의 보조 대상으로 헬기 이착륙장, 기자재 보관 등 시설 및 자가 급유 시설로 구성되는 구조 활동 등 거점 시설이 추가되어 긴급소방원조대가 자율적으로 구조 활동을 할 수 있는 거점 시설의 정비를 촉진하고 있다.
2.4.4 출동대비 훈련
기본계획에 의거하여 긴급소방원조대 기술향상 및 연계활동 능력 향상을 도모하기 위해 도도부현 및 시정촌의 협력을 얻어 전국합동훈련 및 복수의 도도부현을 단위로 한 합동훈련(이하 ‘지역블록합동훈련’이라 함)을 정기적으로 실시하고 있다.
전국규모의 합동훈련은 1995년 제1회 전국합동훈련을 시작으로 5년 주기로 시행하고 있고, 2019년 3월 8일 7차 개정된 기본계획에 2021년에 전국합동훈련을 하도록 명기되어 있다. 지역블록합동훈련에게서 소방청 장관은 자위대, 경찰, 해상보안청, 재해파견의료팀(Disaster Medical Assistance Team, DMAT) 등과의 연계, 대규모재해 시 통신확보, 후방지원활동의 충실, 기타 긴급소방원조대의 기술 향상 및 연계활동 향상을 위해 특히 훈련이 필요한 사항을 매년도 정하도록 하고 있다.
2.4.4.1 전국합동훈련
긴급소방원조대가 발족한 해인 1995년 11월 28일~29일 동경 강동구 동경소방청 도요스(豊洲) 훈련장에서 천황이 임석한 상태에서 98소방본부에서 약 1,500명의 대원이 참가한 전국합동훈련이 처음으로 실시되었다.
제2회 전국합동훈련은 2000년 10월 23일 12시부터 24일 12시 30분까지 동경도(東京都) 항만국 부지에서 대규모지진 발생을 가정하여 야영훈련과 합동훈련으로 나눠 실시되었는데, 전국 148소방본부에서 1,922명의 대원, 소방펌프차, 구조공작차, 구급차 등 189대, 소방방재헬리콥터 17기가 참가하였다(FDMA, 2000a).
제3회 전국합동훈련은 긴급소방원조대 법제화 이후 첫 전국훈련으로서 2005년 6월 10일(금) 7시부터 11일(토) 12시까지 시즈오카 현 시즈오카 시에서 47도도부현의 206소방본부 386대(隊) 1,953명이 참여하여 실시하였다. 기본계획에 근거한 ‘토카이 지진 긴급소방원조대 액션 플랜’의 검증을 겸해서 실시하고 소집과 활동 체제에서 종합적인 검증을 했다. 후쿠오카 현 구조대는 항공자위대와의 협력에 의한 수송훈련으로 후쿠오카 현 카스가(春日)기지에서 시즈오카 현 하마마츠(浜松)기지까지 C-130 수송기로 시즈오카 현에 들어왔다(FDMA, 2005a, 2005b, 2005c).
제4회 전국합동훈련은 토난카이(東南海)⋅난카이지진을 가정하여 처음으로 이루어진 전국 규모의 도상훈련을 전국에서 지휘지원대장, 도도부현 대장, 항공 대장 등이 아이치 현, 와카야마 현 및 도쿠시마 현의 각 현청(縣廳)에 집결하여 2010년 1월 28일, 29일에 실시하였다(FDMA, 2010a). 한신⋅아와지대진재 이후 중앙방재회의에서 도상훈련이 권장된 이래 도상연습이 활발히 실시되고 있으며, 개개인이나 조직 레벨에서 빈번한 재해대처 경험을 갖는 사람이 적고 또한 동일 패턴으로 재해가 발생하는 것은 아니므로 여러 가지 방법으로 모의적인 재해를 체험하고 대체방법을 취득할 필요가 있고, 특히 긴급대응을 필요로 하는 소방⋅방재관련 직원 등에게는 실동훈련과는 별도로 의사결정형 도상훈련이 실시될 필요가 있다(Sakamoto and Takanashi, 2006). 6월 4일, 5일에는 아이치 현 지타(知多) 시에서 전국에서 398 육상 부대와 13 항공 부대 등 2,138명이 집결하여 블라인드형으로 부대 운용 훈련을 했다(FDMA, 2010b, 2014).
제5회 전국합동훈련은 2015년 11월 13~14일에 치바 현 이치하라(市原) 시에서 대규모지진에 의해 광범위하고 복합적인 재해가 발생한 것을 가정하여 긴급소방원조대 600대(2,200명), 의용소방대원 30명과 경찰, 자위대, 해상보안청, DMAT 등의 실동기관 약 300명이 참가하여 최대 규모로 실시되었다(FDMA, 2015).
제6회 전국합동훈련은 2020년도에 개최되어야 하지만, 2020년은 도쿄올림픽과 패럴리픽올림픽이 개최되므로 2021년으로 연기되었다.
2.4.4.2 지역블록합동훈련
긴급소방원조대 대원들의 기술 향상과 부대 간 연계 강화를 목적으로 일본 전국을 6개 블록(권역)으로 구분하여 1996년도부터 매년 블록별로 합동훈련이 진행되고 있으며 2003년 법제화 이후는 기본계획에서 지역블록합동훈련을 매년 정기적으로 실시하는 것을 명기하였다.
소방청은 훈련실시 경비의 일부를 국비로 부담하고 블록별로 설치되는 실행위원회와 협력해 각 소방본부 등의 참가를 얻어 훈련을 실시하고 있다.
또한 실제 긴급소방원조대 운용을 가정한 도상훈련, 긴급소방원조대 동태정보시스템 및 지원정보공유 툴 등을 활용한 정보수집과 전달훈련, 블라인드형 부대 운용 훈련, 자위대 등 관계기관과 연계훈련 등을 하고 있다.
2019년도에는 6개 블록에서 1,020대(약 4,000명)이 참가하여 지역블록합동훈련이 개최될 예정이었지만, 6개 블록 중 2개 블록(북해도⋅동북, 관동)은 태풍으로 취소되어 4개 블록에서만 실시되었다.
2.4.5 활동 실적
1995년에 창설된 긴급소방원조대는 1996년 12월 6일~12일(7일간)에 니가타 현과 나가노 현의 현 경계 부근에서 발생한 토석류 재해에 72대(隊) 382명이 출동한 것을 시작으로 2004년 4월 개정 소방조직법 시행까지 10회 출동했다.
긴급소방원조대가 법제화된 후 2004년 10월 23일 ~ 11월 1일(10일간) 니가타 현 츄에쓰(中越) 지진 대응에 동경도와 14현에서 480대 2,121명이, 동일본 대지진 대응에 2012년 3월 11일 ~ 6월 6일(88일간) 44도도부현에서 8,854대(지휘지원대 159, 지휘대 414, 구조대 854, 소화대 1,853, 구급대 1,734, 후방지원대 3,441, 항공대 244, 기타 155) 30,684명이, 2019년 10월 12일 태풍(65명 사망, 13명 행방불명, 369명 중경상) 대응에 4일간 육상 655대 2,355명과 헬기 3대가 출동하는 등 2019년 말까지 30회 출동하였다.
2011년 3월 11일 14시 46분 18초에 발생한 동일본지진은 사망자⋅행방불명자 1만 8,428명, 건물의 전파와 반파 합쳐서 40만 4,893호에 이르는 등 2차 대전 후 일본에서 가장 큰 피해가 발생한 재해이었고, 긴급소방원조대의 활동 상황은 일본 소방청이 2013년 3월 발간한 ‘동일본대진재 활동 기록집’ 379-491쪽에 상세히 정리되어 있다. 긴급소방원조대의 파견 기간은 2011년 3월 11일부터 6월 6일까지로 88일에 이르렀다. 미야기 현, 이와테 현, 후쿠시마 현에 8,854대(연 31,166부대) 30,684명(연 109,919명)의 대원이 재해지역에 파견되었고 5,064명을 구조하였다.
2011년 3월 18일에 파견 대수 및 파견 인원이 1,870대(6,835명)로 정점이었다. 긴급소방원조대의 출동 대수의 추이는 Fig. 5에 나타낸다(FDMA, 2013).
3. 결 론
우리나라 대규모 재해발생 시 전국단위 소방력을 동원하여 긴급대응을 하는 정책을 수립하는 참고 자료 제공 목적으로 긴급소방원조대의 창설 배경, 법제화, 기본계획, 편성 및 운영, 출동 및 수원(受援) 계획, 등록 대수 및 장비 보강, 출동대비 훈련, 활동실적 등을 분석하였다.
1995년 1월 17일 발생한 한신아와지대진재 광역소방응원 활동 교훈을 토대로 평상시에는 소속 소방기관에서 근무하다가 다른 지역에 광역 대규모 재해나 특수재해가 발생했을 경우에 소방청 장관의 요구나 지시에 따라 재해지역에 출동하여 응원활동을 하는 긴급소방원조대를 1995년 6월 30일 창설하였다.
1995년 10월 ‘긴급소방원조대 요강’이 제정된 후 2003년 6월 소방조직법이 개정되어 법제화되었고, 소방조직법에 근거한 긴급소방구조대 기본계획은 총무대신이 5년마다 개정하며 2019년 3월 8일 개정된 기본계획에서는 대규모지진에 대비하기 위해 긴급소방원조대 등록 목표를 2023년 말까지 6,600대 27,000명으로 늘리고 장비를 보강하도록 하였다. 소방청 장관은 도도부현 지사 또는 시정촌의 장으로부터의 긴급소방원조대 등록 신청에 기초하여 기본계획에 적합한지를 심사하여 등록을 하고 있다.
대규모재해나 특수재해가 발생하면 재해발생 도도부현 별로 그 인접 4개 도도부현을 중심으로 응원 출동하는 도도부현 대대를 ‘제1차 출동 도도부현 대대’로 하고, 재해의 규모에 따라 추가 응원을 실시하는 12개 도도부현 대대를 ‘출동준비 도도부현 대대’로 지정하여 출동한다. 토카이 지진, 난카이 지진, 수도 직하 지진이 발생하면 액션플랜에 기초하여 10개 현을 제외한 37개 도도부현에서 출동하도록 하고 있다.
긴급소방원조대의 편성 및 운영은 도도부현 별로 하며, 도도부현 대대는 대대 지휘대, 소화중대, 구조중대, 구급중대, 후방지원중대, 통신지원중대, 수상중대, 특수재해중대, 특수장비중대 중 피재지에서 필요한 중대로 편성하며, 특별임무를 하는 부대로 지휘지원부대, 통합기동부대, 에너지⋅산업기반재해대응부대, NBC재해대응부대, 사방⋅풍수해 기동지원부대 및 항공부대를 편성한다.
도도부현는 ‘긴급소방원조대 응원 등 실시계획’과 ‘긴급소방원조대 수원(受援)계획’을 수립하고 있고, 도도부현의 소방본부들도 이 계획에 보조를 맞춘 계획을 수립하여 대비하고 있다.
기본계획에 의거하여 5년 단위로 전국합동훈련을 하고, 매년 복수의 도도부현을 단위로 한 합동훈련을 6개 권역으로 나눠 실시하고 있다.
긴급소방원조대는 2004년 법제화 이전에 10회 출동하였고, 법제화된 후 2019년 말까지 30회 출동하였다. 2011년 3월 11일 발생한 동일본대지진 현장에서 6월 6일까지 8,854대(연 31,166부대) 30,684명(연 109,919명)의 대원이 활동하였고 5,064명을 구조하였다.
이 논문이 우리나라 대규모재해 발생 대비와 대응 계획을 수립하는데 참고 자료로 활용되기를 기대한다.
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