J. Korean Soc. Hazard Mitig Search

CLOSE


J. Korean Soc. Hazard Mitig. > Volume 17(3); 2017 > Article
지진 및 지진해일 발생에 따른 지방자치단체 재난관리 업무 기능 확보를 위한 연구

Abstract

In this study, the important of securing the disaster management task function was reviewed through the earthquake and tsunami occurrence cases in the past in order to secure the disaster management task function of local governments in the event of earthquake and tsunami and the task of Samcheok city government for each collaboration function in Gangwon-do which was one of local governments in our country was analyzed. Also, the response capacity, problems and improvement measures were examined by carrying out the consciousness survey targeting charging government officials for each collaboration function. Based on the result, the improvement measures for securing the disaster management task function of local governments were presented.

요지

본 연구에서는 지진 및 지진해일 발생 시 지방자치단체의 재난관리 업무 기능을 확보하기 위해 과거 지진 및 지진해일 발생 사례를 통하여 재난관리 업무 기능 확보의 중요성을 검토하였고 우리나라의 지방자치단체 중 하나인 강원도 삼척시의 협업기능별 업무를 분석하였다. 또한 협업기능별 업무담당자를 대상으로 의식조사를 실시하여 대응역량, 문제점, 개선방안 등에 대해 알아보았다. 이를 바탕으로 지방자차단체 재난관리 업무 기능 확보를 위한 개선방안을 제시하였다.

1. 서론

2016년 4월 일본, 에콰도르 등에서 연쇄적으로 지진이 발생하여 많은 인명 및 재산피해가 발생하였다. 특히, 2016년 4월 16일 일본에서 발생한 구마모토 지진은 부산, 울산, 경남, 경북 등에서 3,945건의 유감지진 신고가 들어올 정도로 국내에도 많은 영향을 끼쳐 국민적 불안감이 고조되었다. 우리나라는 그동안 비교적 지진 안전지대로 인식되어 왔으나, 최근 지진발생이 증가 추세이며, 연평균발생횟수가 1980년대 16회, 1990년대 26회, 2000년대 44회, 2010년대 56회로 점점 증가하고 있다.1) 2016년 9월 12일에는 우리나라 경상북도 경주시 남남서쪽 8㎞ 지역에서 최대 규모인 5.8의 지진이 발생하여 23명의 부상자와 총 9,368건의 피해가 발생하였으며, 피해액은 110억원이 넘는 것으로 나타났다.2)
지방자치단체의 경우 재난 발생 시 재난현장의 최일선에서 주민들을 대피시키고 재난을 수습하는 기능과 역할을 수행한다(박동균, 2010; 169). 또한 재난에 대응하기 위해 13개 협업 기능에 대해 중앙정부에서 지침을 받아 재난유형별로 활용(신호준 외 2명, 2015; 228)하고 있으며 지방자치단체의 재난관리체계로 운영되고 있다. 1,2
그러나 13개 협업기능 담당자는 지진으로 인한 피해가 드물어 관심도가 낮고 특히, 협업 기능별 담당자는 순환근무로 인해 재난관리 업무에 대한 경험 및 역량을 향상시키는데 어려움이 있다. 또한 지진 및 지진해일로 인하여 업무를 수행하는 청사건물의 피해 가정은 존재하지 않고 있는 실정으로 기능의 연속성이 어렵고 이를 수행하기 위한 예방대책이 적절하게 이루어지지 않고 있는 상황이다.
이에 본 연구에서는 지진 및 지진해일 발생 시 자방지치단체의 재난관리 업무를 체계적으로 확보하여 수행하기 위해 첫째, 과거 지진 및 지진해일 발생에 따른 지방자치단체 재난관리 업무 기능 확보 개념 및 중요성을 알아보았다. 둘째, 과거 지진해일로 인명 및 재산피해가 발생한 지역인 강원도 삼척시 재난관리체계 및 업무를 분석하였다. 셋째 삼척시 재난관리 협업기능별 업무담당자를 대상으로 기초의식을 조사하였다. 이를 바탕으로 지방자치단체 지진 및 지진해일 재난관리 업무 기능 확보방안을 검토하였다.

2. 지방자치단체 재난관리 업무 기능 확보를 위한 이론적 검토

2.1 지방자치단체 기능연속성 업무 기능의 개념 검토

기능연속성 관리계획(COOP: Contiuity Of Operation Plan)은 공공기관이 직면할 수 있는 광범위한 위기상황 하에서 기관의 핵심기능을 지속할 수 있도록 연속성을 확보하기 위한 계획을 한다.3 이는 정부가 먼저 재난 상황을 극복하는 것이 아니라, 재난으로 인해 피해를 입더라도 정부가 수행해야 하는 핵심 업무를 중단하지 않고 연속적으로 수행할 수 있도록 하는 것이 목적이다. 지방자치단체는 재난 발생 시 국가차원의 중앙정부보다 우선적으로 재난현장을 파악하고 수습해야 한다. 현재 지방자치단체는 재난 발생 시 13개 협업기능을 바탕으로 부서 및 유관기관이 각 기능에 맞는 업무로 대응하고 있다.
그러나 1995년 고베대지진으로 고베시청이 피해를 입었던 사례, 최근 구마모토 지진으로 우토시청이 피해를 입은 상황처럼 우리나라 지방자치단체에도 지진으로 건축물이 피해를 입었을 경우 대국민 서비스가 중단되고 초기대응 및 수습이 불가능하여 인명 및 재산 피해가 확대될 우려가 높다. 이에 지진 및 지진해일 발생 시 정부 차원에서 신속하게 대응하고 관할 지역의 피해를 최소화하기 위해 재난관리 업무 기능을 확보하기 위해 운영연속성 관리계획(COOP)을 검토해야 한다.

2.2 지진 및 지진해일 사례를 통한 지방자치단체 재난관리 업무 기능 확보 필요성

지방자치단체 재난관리 업무 기능의 연속성 확보를 알아보기 위해 일본에서 발생한 지진 및 지진해일 사례를 검토하였다.
2016년 4월 14일 21시 26분경 일본 구마모토 현 지역에서 일어난 규모 6.5의 전진과 2016년 4월 16일 1시 25분에 발생한 규모 7.3의 본진으로 건축물 붕괴, 도로, 철도 등 기반 시설의 파괴 등 도시기능이 마비되었으며 전기 및 가스공급 중단, 단수, 전화불통 등 라이프라인의 피해가 발생하였다. 특히, Fig. 1과 같이 일본의 한 지방자치단체인 우토시청 건축물이 부서지는 피해가 발생하여 정부차원으로서 제 기능을 발휘하지 못하였다. 이로 인해 피난소에 대한 구호물자의 배송과 지원이 지연되었으며 행정 업무를 정상적으로 재개한 것이 2016년 5월 10일부로 재해대책본부를 설치한 시민체육관을 거점으로 하여 통상업무를 본격적으로 시작하였다. 이는 지진이 발생하고 약 1개월이 지난 시점이다. 이처럼 지진으로 인해 지방자치단체가 피해를 입었고 이로 인해 정보수집 및 보고체계 작동이 어려웠으며 신속하게 대응 및 복구하는데 한계가 발생하는 등 지방자치단체 재난관리 업무 기능의 중단되는 문제점이 나타났다.
Fig. 1
Case of Local Government’s Task Paralysis due to the Kumamoto Earthquakes
KOSHAM_17_03_087_fig_1.jpg
2011년 발생한 동일본 대지진은 대규모 해일로 인해 지방자치단체가 완전히 기능이 마비가 되었으며 일부 피해를 입은 지방자치단체도 단체장을 중심으로 피해상황 파악, 부상자의 구조, 주민의 피난유도 및 대피소 등의 상황을 파악하였다. 그럼에도 불구하고 지진 피해의 범위가 광범위해지고 사망자 및 실종자의 수가 꾸준히 증가하면서 일본 정부는 실종자 수색 및 사망자 파악을 위해 10만 명의 자위대를 추가로 파견시켰다. 이는 규모가 큰 지진 및 지진해일이 발생할 경우 지방자치단체 자체 역량으로 대응하기에 어려움이 있음을 보여주는 부분이다.
1995년에 발생한 고베대지진은 고베시청 2호관 건축물이 큰 피해를 입어 업무기능이 마비되었으며 피해 입은 곳의 자료를 옮기는데 많은 시간이 소요되었다. 또한 지진 발생지역과의 통신망이 두절되어 정보를 얻지 못했으며 피난차량에 의한 도로의 체증과 경찰의 교통 통제 실패 등으로 초기대응이 지연되어 피해를 확대시켰다.
이처럼 Fig. 2와 같이 대규모 지진 및 지진해일로 지방자치단체 건축물이 피해를 입어 업무가 마비되었을 경우에는 대국민 서비스가 중단되어 피해가 확대되고 인명 및 재산피해 가 증가할 수 있으며 이를 대응하는데 많은 시간이 소요된다. 특히, 과거 사례를 보면 알 수 있듯이 지방정부차원의 대응은 이루어질 수가 없으며 중앙정부차원 및 유관기관의 지원을 받아 수행하는 것을 알 수 있다. 이에 지방자치단체가 정상적으로 업무를 수행하기 위해서는 청사 건축물의 내진설계뿐만 아니라 정상적으로 업무를 수행하기 위해 필요한 인력, 장비, 전력, 차량 등을 신속하게 활용하여 대응할 수 있도록 대체장소, 대체 장비 등을 마련하기 위한 업무의 기능연속성 관리계획을 수립할 필요성을 보여주고 있다.
Fig. 2
Needs to Secure the Disaster Management Task Function of Local Governments
KOSHAM_17_03_087_fig_2.jpg

3. 지방자치단체 지진 및 지진해일 재난관리체계 현황 분석

3.1 지진 및 지진해일 재난관리체계 현황 검토

지방자치단체는 지진 및 지진해일 발생 시 인명 및 재산피해를 최소화하기 위해 지역재난안전대책본부를 설치하여 기능별 업무를 수행한다. 특히, 신속하고 체계적인 대응을 위해 기능별, 반별 대응계획을 수립하고 업무 숙달을 위해 지속적인 훈련을 실시한다. 삼척시도 기능반별⋅부서별 대응계획을 수립하여 운영하고 있으며 지속적인 훈련을 실시하고 있어 현황을 파악하였다.
강원도 삼척시는 과거 2차례의 지진해일이 발생하여 인명 및 재산피해가 발생한 지역이다. 특히, 1983년에는 지진해일로 인해 5명의 인명피해와 약 4억 원의 재산피해가 발생하였으며 1993년에는 3억 9천만원의 재산피해가 발생하였다. 이처럼 삼척시는 과거 지진해일로 피해를 입은 만큼 지진 및 지진해일의 위험성이 제기되는 곳이다.
이에 삼척시는 Table 1과 같이 과거의 경험으로 인해 지진 및 지진해일 협업기능별 대응계획을 수립하여 활용하고 있으며 재난대응 안전한국훈련 시에도 대응역량을 향상시키기 위해 활용하고 있다. 이 계획에서는 협업기능에 속하는 부서별로 초동단계, 대응단계, 복구단계로 나누어 업무를 명시하고 있으며 관련 유관기관 및 민간기관 자원 현황 등에 대해서 세부적으로 작성되어 있다.
Table 1
Task by Each Disaster Management Division and Step in Local Government in the Event of Earthquake and Tsunami
Division Initial Stage Response Stage Recovery Stage Department
Overall Situation Management Function - Earthquake/tsunami situation receipt, dissemination, and report
- Identification and analysis of emergency actions and disaster situations
- Hosting of a situation judgment meeting
- Information sharing of relevant organizations’ measures
- Convocation and operation of the disaster and safety countermeasures headquarters
- Establishment and operation of the integrated disaster situation supervision
- Checkup of and safety measures for the facilities potential for second damage
- Damage status report and situation dissemination
- Emergency meeting hosting and response plan review
- Operation of the integrated response system through the integrated disaster situation supervision
- Earthquake and tsunami damage investigation
- Review of special disaster area declaration
- Duty performance identification and checkup
Overall Disaster- related Department
Stable Support Function of Emergency Living - Accommodation facility securement for victims at the damaged area
- Identification of disaster relief reserves status and preparation to carry out them
- Resident evacuation to the victim accommodation facility
- Support activities for mission assignment according to team
- Casualty identification and evacuation to the hospital, etc.
- Support of reserves and from the disaster relief association
- Review of psychological counseling and tax reduction for victims
Resident Living and Welfare- related Department
Environmental Arrangement Function at the Disaster Scene - Situation dissemination and initial response
- Composition and operation of the environmental countermeasure team in the disaster area
- Identification and report of the oil spill accident situation
- Deployment of the onsite response team to the accident scene
- Preparation to conduct the cleanup work after the occurrence of oil spill
- Preparation to dispose of waste materials in the submerged area
- Execution of the oil spill cleanup work
- Execution of waste disposal in the submerged area
- Continued monitoring of the surrounding area’s environmental pollution
Environment- related Department
- Situation report and dissemination - Check of emergency contact networks of the organizations related to cleanup work and fisheries
- Organization of an onsite support team
- Execution of garbage damage investigation
- Execution of garbage collection and cleanup measures against sea pollution
- Follow-up management
Sea-related Department
Emergency Communication Support Function - Crisis situation receipt and dissemination
- Operation of an emergency recovery support team
- Onsite situation identification and report
- Establishment of communication facility at the field command post and the shelter
- Completion of response plans for emergency recovery
- Establishment of sharing system among relevant organizations and execution of a fast damage recovery
- Support of an alternative communication network due to soaring telephone traffic and communication network disability
- Support of communication facility at accommodations for victims
Communication-related Department
Emergency Facility Recovery Function - Disaster situation receipt, dissemination and report
- Identification of damage situation at public and private facilities
- Identification and analysis of emergency actions and disaster situation
- Information sharing of relevant organizations’ initial measurements
- Organization of an emergency water and sewage recovery team
- Damage status report&situation dissemination
- Emergency meeting hosting and response plan review
- Support of human resources, devices, materials, etc., for emergency recovery at public and private facilities
- Damage status report and situation dissemination
- Relevant organization support and onsite situation dissemination
- Execution of earthquake and tsunami damage investigation
- Execution of infrastructure safety checkup and emergency recovery
- Safety diagnosis of damaged houses and recovery support
- Operation of a rescue and damage control team
- Follow-up management
Facility Recovery- related Department
Energy Recovery Function - Relevant organizations’ situation dissemination
- Request for emergency recovery support
- Damage status identification according to energy source
- The recovery team’s movement to and arrival at the scene and deployment of human resources and devices according to energy source
- Organization and operation of an emergency support center
- Execution of emergency recovery according to energy source
- Establishment of durable recovery and stable supply measure according to energy source
Energy Recovery- related Department
Disaster Control and Publicity Function - Establishment and operation of a press center to cover the earthquake and tsunami damage scene
- Designation of an emergency publicist for resident evacuation in case of necessity of emergency caution
- Unification of journalism platforms and establishment of a cooperative system with media outlets
- Frequent provision of press release according to disaster situation
- Promotion of ⌜the guideline on resident action⌟ for resident stability
Publicity (Official Report) -related Department
Supplies Management and Resources Support Function - Request for situation dissemination and support to province, neighboring city and county, relevant organization, private company, etc.
- Securement of human resources and devices necessary for emergency rescue and emergency actions at a dangerous facility
- Securement of human resources belonging to special organizations for human rescue, emergency actions, etc.
- Securement of devices for swift dispatch to the scene
- Flexible use of supplies from the area close to the disaster scene
- Emergency rescue devices securement and checkup
- Securement of devices, materials and human resources for emergency recovery
- Securement of human resources and devices dispatched to the potential isolated area
- Swift securement of insufficient devices
- Exchange of supplies from the collaborating teams according to order of priority
- Investigation into and support of resources fitting the characteristics of disaster for efficient resources support
- Frequent identification of supplies request through continued feedback
- Swift securement of supplies for real-time provision to the disaster scene
- Addition of practicality to various resources mobilization
- Purchase and storage of supplies from the collaborating teams in case of shortage
- Preparation for mobilization order execution
Overall Disaster- related Department
Traffic Countermeasure Function - Request for situation dissemination and support to province, neighboring city and county, relevant organization, private company, etc.
- Identification of the accident scene by the city’s Disaster and Safety Countermeasures Headquarters
- Convocation and operation of an emergency situation room
- Request for parking management at the police station
- Control of ordinary vehicles around the accident scene
- Renting of chartered buses and deployment of guiding civil servants
- Check of a helicopter landing ground and a vehicle station in the disaster scene
- Mission assignment of civil servants guiding parking space
- Parking guide and order maintenance guidance
- Devices for moving the illegally parked vehicles
- Operation of a temporary towed vehicles storage office
- Notification of situation termination by the city’s Disaster and Safety Countermeasures Headquarters
- Termination of parking control and towing away, and parking order maintenance
Traffic- related Department
Medical and Epidemics Prevention Function - Pre-organization of operating personnel in preparation for large-scale disaster - Local DMAT team operation
- Establishment and operation of onsite emergency medical facilities
- Support of movable emergency medical kits provision
- Treatment of patients transferred to the local emergency medical institution
- Handling and transfer of deaths at a temporary hospital mortuary
- Return of movable emergency medical kits
- Evaluation of onsite emergency activities
Public Health Center
Volunteer Management Function - Accident situation receipt by the Disaster and Safety Countermeasures Headquarters in Samcheok city
- Emergency system operation by the volunteer work management team
- Volunteer recruitment and training
- Classification of volunteers according to age and activity area (Resources management team)
- Provision of volunteer supplies and emergency relief supplies
- Volunteer deployment and onsite management
- Support of stable activities through volunteer insuring
Volunteer Work- related Department
Social Order Maintenance Function - Swift dissemination of tsunami damage situation and report to the regional headquarters in case of situation receipt such as situation room tsunami occurrence
- Swift report of breaking news on relevant organization-related situations
- Identification of damaged area and damage situation
- Establishment of a traffic control center
- Enhancement of a cooperative system with relevant organizations through a hot line
- Establishment of an onsite command center
- Establishment of 7 police control posts
- Anticrime patrol activities at the damaged area and identification of casualties and missing persons
- Execution of pacification broadcast through the police vehicle
- Support of emergency recovery activities
- Activity reinforcement for public order
- Tendency identification and dissemination such as collective behaviors of the bereaved
Police Station
Search, Rescue, and First Aid Function - Situation receipt, report and dissemination
- First dispatch
- Request for the second dispatch for onsite response
- Creation and provision of press release
- Fire, rescue and first aid activities
- Operation of an emergency medical facility
- Execution of draining work in the submerged area
- Investigation into fire cause and other damages
- Search for missing persons and prevention of secondary accident
- Activities for prevention of epidemics
- Support of drinking water and living water and toilet use
- Creation of comprehensive report
Fire Station
Relevant Organization Support Function - Organization of regional rescue headquarters
- Overall command, adjustment and control of emergency rescue in the jurisdictional sea area
- Dispatch of total available human resources to the scene
- Rescue of drowned and missing persons
- Putting the rescued injured and deceased in the hands of 119 to transfer to the land
- 122 rescue teams use and collided vessels tow
- Fire exhausting in the event of fire at mooring and drifting vessels
- Human rescue through dispatch of a private autonomous rescue team
- Preparation for potential additional accidents by removing remnants, and check if there is an oil spill
- Rescue of collided and destroyed vessels and execution of landing work
- Transfer of articles left, corpses, etc. to the relief organization
- Establishment and execution of countermeasures for prevention of marine accident recurrence
- publicity activities to prevent accidents and patrol reinforcement
Coast Guard
- Disaster situation receipt and dissemination
- Emergency actions
- Liaison official dispatch according to the organization and operation of the city’s Disaster and Safety Countermeasures Headquarters
- Liaison official dispatch according to the organization and operation of an integrated command post in the disaster scene
- Liaison official dispatch according to the organization and operation of an integrated support center in the disaster scene
- Support under the direction by the higher level of command in case of request for military forces and devices support
- Proposal of supporting military dogs for search
- Support of victims search and first aid activities for the injured
- Support of military forces for traffic control
- Proposal of supporting helicopters for air reconnaissance to the higher level of command if necessary
- Request for support of the higher level of command for the dispatch expansion of searching human resources and devices if necessary
- Identification of disaster scene damage status and additional military support demand and review of support measures through liaison officials within the Disaster and Safety Countermeasures Headquarters and the integrated onsite command center
- Support of human resources and devices for recovery through the collaboration between the integrated onsite command center and the Disaster and Safety Countermeasures Headquarters
- Support of human resources for cleanup work to deal with an oil spill
- Support of the military and police checkpoint operation in cooperation with the National Intelligence Service Korea (NIS) and the police to prevent the rebellious under the direction by the higher level of command
Military Unit
그러나 이 업무는 평시에 실시하는 업무가 아니고 지진 및 지진해일 발생 시 수행하는 업무로 주 업무가 아닌 부서는 숙지도 및 관심도가 낮았으며 담당자의 순환근무로 업무의 전문성을 향상시키기에 어려웠다. 또한 이를 활용하여 안전한국훈련을 실시하고 있지만 정기적으로 실시하는 것이 아니기 때문에 업무를 습득하고 이해하는데 어려움이 있었다. 즉, 지진 및 지진해일이 발생하였을 경우 이를 신속하고 체계적으로 활용하는데 어렵다는 것이다.

3.2 지방자치단체 재난관리 역량 확보를 위한 의식조사 분석

지진 및 지진해일로 인해 지방지치단체의 13개 협업기능별 실⋅과⋅소 및 유관기관 담당자 21명을 대상으로 지방자치단체 재난관리 역량을 파악하기 위해 설문조사를 실시하였다. 2016년 5월에 실시하였고 설문지를 통한 방문조사를 실시하였으며 남녀 성비는 남 13명(62%), 여 8명(38%)이다. 또한 연령대는 40대 9명(43%), 50대 6명(29%), 30대 4명(19%), 20대 2명(9%)으로 나타났다. 조사 내용은 지진으로 인한 지역의 2차 재난위험성, 지진해일로 인한 지역의 2차 재난위험성, 재난분야 업무의 경험, 지진 및 지진해일 발생 시 재난대응상의 문제점, 재난관리 업무 수행 시 문제점, 재난관리 업무 개선방안 등이 있으며 의식조사 결과를 살펴보면 다음과 같다.
Fig. 3과 같이 지진으로 인한 지역의 2차 재난위험성은 지진해일이 52%로 가장 많았고 그 뒤로 구조물 붕괴(14%), 산사태(9%) 등의 순으로 나타났다. 삼척시는 과거 지진해일로 인한 피해가 2차례가 있었던 만큼 지진해일의 위험성을 크게 느끼고 있는 것을 알 수 있다.
Fig. 3
Risk of Secondary Disaster on the Area due to Earthquake
KOSHAM_17_03_087_fig_3.jpg
Fig. 4와 같이 지진해일로 인한 지역의 2차 재난위험성을 살펴보면 1순위는 구조물 침수 및 붕괴로 인한 피해가 48%로 가장 많았으며 발전소 피해가 24%로 나타났다. 그 뒤로 라이프라인 파괴 및 침수(14%), 어항시설 파괴(10%), 선박사고(4%) 순으로 나타났다. 지진해일로 인한 2차 피해 위험성은 지진과 다르게 침수피해에 대한 의견이 높게 나타난 것을 알 수 있다. 특히, 구조물 침수 및 붕괴, 정보통신기반기설 파괴 등의 2차 피해가 발생하여 위험할 것이라고 응답하였다. 그리고 동일본대지진 시 지진해일로 원자력발전소 방사능 누출로 해안에 위치한 발전소 피해 가능성도 높다고 응답하였다.
Fig. 4
Risk of Secondary Disaster on the Area due to Tsunami
KOSHAM_17_03_087_fig_4.jpg
Fig. 5와 같이 재난분야 업무의 경험을 살펴보면 경험이 없다고 응답한 인원이 전체 38%로 가장 많았으며 그 뒤로 1년 미만이 34%를 차지하였다. 다음은 1~2년 미만과 2년 이상으로 각각 14%를 차지하였다.
Fig. 5
Experience in Disaster field task
KOSHAM_17_03_087_fig_5.jpg
Fig. 6과 같이 지진 및 지진해일 발생 시 재난대응상의 문제점은 지진에 대한 대비 부족(48%)이 가장 많았으며 대응절차의 이해도 부족(24%)이 그 다음을 차지하였다. 그 뒤로는 내진설계 및 보강의 미흡(14%), 지진에 대한 관심 부족(9%), 안전불감증(5%) 순으로 나타났다. 지방자치단체 자체적인 의견에서도 대비에 대한 대책이 부족하다고 느끼고 있으며 관심도도 낮은 것을 알 수 있다.
Fig. 6
Problems in the Response against Earthquake and Tsunami
KOSHAM_17_03_087_fig_6.jpg

4. 지진 및 지진해일 발생에 따른 지방자치단체 재난관리 업무 개선방안

지진 및 지진해일 발생 시 지방자치단체 재난관리 협업기능에 대한 문제점과 개선사항을 알아보기 위해 담당자 인터뷰를 실시하였다. 먼저 부서별로 문제점을 살펴보면 통신 및 전력의 문제와 인력, 장비 등의 부족, 인력, 장비 등의 활용의 어려움이 주요 문제점으로 나타났다. 이를 바탕으로 개선대책을 살펴보면 통신망 관리를 위한 자료 백업방안 개선, 교육 및 훈련의 개선, 대피장소 마련, 외부 관광객들을 위한 홍보 활동, 인력 및 장비의 확보, 유기적인 네트워크 구축 등으로 나타났다. 특히, 인력 및 장비 확보를 위한 대책 마련이 많은 의견으로 나왔으며 교육 및 훈련에 대한 세부적인 개선도 제시되었다. 이러한 담당자 의견을 반영하여 지방자치단 체의 실정에 맞게 대책을 수립할 수 있도록 개선되어야 하고 이를 체계적으로 활용하기 위해서는 중⋅장기적인 마스터 플랜을 통하여 단계적으로 보완해야 한다. 다음 Table 2는 지진 및 지진해일 발생에 따른 지방자치단체 재난관리 협업기능에 대한 문제점과 개선사항을 협업기능 담당자 설문 및 인터뷰를 통해 얻은 결과로 나타낸 것이다.
Table 2
Problems and Opinions on the Improvement of Disaster Management Task according to the Occurrence of Earthquake and Tsunami
Division Problems Improvements
Overall Situation Management Function-related Department / Supplies Management and Resources Support-related Department - Loss of computer data due to power disconnection, and difficulty in continuous data backup
- In case of the disconnection of communication network due to mobilization of civil defense members and devices, there is potential difficulty in recovering it
- Difficulty in quickly cooperating with each relevant organization
- Necessary to improve in data backup method based on communication network management
- Necessary to expand additional tsunami warning systems and to reflect additional education contents in case of tsunami-related civil defense training
- Necessary to establish an evacuation site for resident evacuation and to do publicity and training activities for residents and tourists
Stable Living Support-related Department - Potentially difficult in efficiently recovering the processing parts of computing and communication devices - Necessary to conduct practical training on disaster response within social welfare facilities
- Only if an organic network system is effectively constructed in the event of earthquake and tsunami, normal recovery is regarded as possible in a short period of time.
Disaster Scene’s Environmental Arrangement Function-related Department - Lack of human resources and devices (heavy devices, etc.) for garbage collection due to disaster
- In case of road destruction, smooth garbage transport gets impossible.
- There are limits in the balanced supply and demand of recovery devices, recovery supplies and human resources as the tasks necessary for the post-recovery process at the time of environmental arrangement
- Establishment of measures to secure human resources and devices, and execution of prior response
- Preparation of the road map necessary for the tasks, and necessity to practice actual response methods according to step-by-step response
Emergency Communication Support Function-related Department - Nothing significant to report - Nothing significant to report
Emergency Facility Recovery Function-related Department - Difficulty in collecting devices for emergency recovery due to damaged roads and bridges
- Destroyed infrastructure makes it hard for emergency recovery materials and devices to enter the scene.
- Necessity of rapid procurement of recovery materials and devices and swift emergency response
- The local government has to secure heavy equipment for emergency recovery and civil servants responsible for vehicle driving, so that emergency recovery can be done quickly in the event of a situation.
- As for buildings, safety checkup should take priority over emergency recovery, and then plans for durable recovery should be established.
- It is necessary to build and secure an emergency contact system for devices and materials related to emergency recovery and to establish a rapid emergency system for the mobilization of human resources related to recovery.
Energy Recovery Function-related Department - Nothing significant to report - Nothing significant to report
Disaster Control and Publicity Function-related Department - Nothing significant to report - Nothing significant to report
Traffic Countermeasure Function-related Department - Non-compliance with conduct manuals in preparation for an emergency situation and non-compliance with action procedures related to explanation according to task - Compliance with manuals and tasks according to function in the event of an emergency
Budget-related Department - Nothing significant to report - Legal and institutional guarantee is needed for immediate use of emergency response budget and post approval.
Medical and Epidemics Prevention Function-related Department - Nothing significant to report - Nothing significant to report
Social Order Maintenance Function-related Department - There are no specific problems in resident evacuation and traffic control. - Active participation of employees is needed at the time of training.
Search, Rescue and First Aid Function-related Department - Organization and operation centering on administrative work rather than field work - Measures should be taken to focus on human rescue, first aid, and fire suppression, and manual creation and training should be conducted in advance.
Relevant Organization Support Function-related Department - In case of incidence of missing persons due to tsunami occurrence, it is difficult to find them through a general prediction system and thus many human resources are required to search for them. - Rapid situation dissemination in the event of earthquake and tsunami is needed to minimize losses of human life, and support of neighboring coastal patrol is needed in preparation for incidence of missing and drifting persons.
- There is an emergency generator, but the power problem is highly likely to happen due to limitations.
- Occurrence of drinking water problems, and difficulty in identifying and controlling human resources necessary for military assistance to civil authorities
- Creation of own manuals, and execution of CPX training and practical FTX training
- Production and supplementation for imperfections through training results
- Lack of materials and devices, and insufficient disaster response - The rapid recovery under the coordination of government agencies should be accompanied by constant support of supplies from organizations.
- Recovery duration depends on power recovery problem, communication recovery problem, and damage degree. - Nothing significant to report

5. 결론

본 연구에서는 지진 및 지진해일 발생에 따른 지방자치단체 재난관리 업무 기능의 연속성을 확보하기 위해 지진 및 지진해일의 발생에 따른 위험성을 검토하였고 지방자치단체 지진 및 지진해일 재난관리체계를 분석하였으며 13개 협업기능별 업무를 분석하여 문제점을 도출하였다. 이를 바탕으로 지진 및 지진해일 발생 시 지방자치단체 재난관리 업무를 수행하기 위한 개선대책을 제시하였으며 세부적인 내용은 다음과 같다.
첫째, 지방자치단체 지진 재난관리 부서별 대응업무의 이해도 및 숙지도를 높여야 한다. 협업기능별 업무는 지진 및 지진해일 발생 시 대응하는 업무로 현재 안전한국훈련 시 활용되어 숙지되고 있지만 순환근무 등으로 업무의 숙지도 및 관심도가 낮은 수준이다. 특히, 설문에서도 살펴보면 38%가 업무에 대한 경험이 없었으며 2016년 9월 12일 경주지역에서 발생한 지진에서도 정부의 대응에서 미흡한 부분이 나타났다. 이에 지진 및 지진해일 발생 시 신속하게 대응하기 위해 지속적인 워크숍, 관련기관과의 협의 등을 통하여 지진 및 지진해일 발생에 따른 대응 업무 이해 및 숙지도를 향상시킬 수 있는 대책을 마련해야 한다.
둘째, 지진 및 지진해일 특성에 맞는 재난관리 협업기능별 대응대책이 필요하다. 지방자치단체에서 활용하는 13개 협업기능은 안전한국훈련, 안전관리계획, 협업대응계획 등에 명시되어 있으나 재난관리 부서 외 타 부서에는 중요성조차 낮아 인지도 못하고 있는 상태이다. 지진은 사전에 준비할 수 있는 시간없이 급작스럽게 발생하는 특성이 있어 피해가 기하급수적으로 확대될 수 있으며 2차 피해로 화재, 건물 붕괴, 원전 방사능 노출 등 다양한 피해가 발생하여 복합재난의 성격을 가지고 있다. 이에 기능별로 실시할 수 있는 업무를 지진 및 지진해일 발생 시 신속하게 대응할 수 있도록 평소에 지속적으로 활용해야 한다. 또한 업무의 연속성을 확보하기 위한 계획을 수립하여 업무의 중단 없이 이루어질 수 있도록 개선되어야 한다. 그리고 공공시설물에 대해서 우선적으로 내진설계 및 보강을 실시하고 정부차원의 긴급재난문자 및 방송 등을 신속하게 전달하여 지방자치단체도 체계적으로 대응할 수 있도록 유관기관과의 연계성도 확보되어야 한다.
셋째, 지방자치단체 재난관리 13개 협업기능별 담당자들의 전문성 강화를 위해 교육 및 훈련뿐만 아니라 최소 근무에 대한 기준을 마련할 필요가 있다. 재난관리 13개 협업기능별 담당자는 업무의 연속성이 없이 순환근무로 이루어지기 때문에 지진 및 지진해일 관련 교육 및 훈련을 실시하고 있음에도 불구하고 전문성 및 역량을 강화하는데 어려움이 있다. 특히, 설문에서 살펴보면 재난 관련 업무의 경험이 없는 비율이 1/3이상을 차지할만큼 지진 및 지진해일 재난관리에 대한 이해도 및 전문성이 떨어질 수 밖에 없다. 이에 재난관리 13개 협업기능별 담당자는 최소한 업무를 수행할 수 있도록 지정 근무를 실시해야 한다. 특히, 지진 및 지진해일 발생시 개인별 대응 임무카드를 활용하여 지정 근무를 실시할 수 있도록 하고 이를 지속적으로 업데이트 하여 활용할 수 있도록 해야 한다. 이러한 사항은 각 지방자치단체 조례를 통하여 실시할 수 있도록 규정을 마련할 필요가 있다.
경주지역에 발생한 9.12지진으로 우리나라는 더 이상 지진의 안전지대가 아니고 더 큰 지진이 발생할 수 있다는 위험성을 보여주었다. 이 상황에서 지방자치단체의 역할은 매우 중요하며 이를 대응하기 위한 의지도 필요하다. 재난관리 13개 협업기능에 포함되는 지방자치단체 부서와 소방서, 경찰서 등의 유관기관은 지진 및 지진해일을 대응하기 위한 역량을 강화하기 위해 다양한 대책을 마련해야 하고 이를 현장에서 활용할 수 있도록 개선될 필요가 있다.

감사의 글

이 논문은 국민안전처 자연재해예측및저감연구개발사업(MPSS-자연-2014-76)의 “지진 및 지진해일 대비 업무연속성 관리기술 개발” 연구의 지원을 받아 수행된 연구 결과이며 이에 감사드립니다.

Notes

1 관계부처 합동, 지진방재개선대책, 국민안전 민관합동회의, 2016.5.27

2 국민안전처, 9.12 지진피해 복구상황 및 향후 추진계획, 국민안전처, 보도자료, 2016.10.5

3 ㈜트리마란, 공공기관 기능연속성 계획 국내 도입방연 연구, 소방방재청(현 국민안전처), 2013.08

References

Jeong, G.H, Kim, H.S, Hwang, J.D, Kim, T.H, Jang, S.H, and Baek, M.H (2015) Land of Gods After a Massive Earthquake, Field Investigation Carried out by the Nepal-Gorkha Earthquake Joint Investigation Group- Reference. Journal of Disaster Prevention, Vol. 17, No. No. 4, (Serial No. 65). pp. 58-70.
crossref
Paek, D.K (2010). Local Government Preparedness Strategies Against the Terrorism in Multi-Utilization Facilities. ational Association of Korean Local Government Korean Local Government Review.
crossref
Samcheok City Government (2016) Response Plan of Disaster and Safety Countermeasures Headquarters for Each Collaboration Function Working Group.
crossref
Samcheok City Government (2015) Safety Management Plan.
crossref
Seong, I.H, Yoon, G.Y, and Baek, M.H (2011) Field Investigation of Earthquake Damage on the Northeast Coast of Japan. Magazine of The Korean Society of Hazard Mitigation, Vol. 11, No. No. 2, pp. 17-25.
crossref
Shin, H.J, Koo, W.H, and Baek, M.H (2015) A Basic Study for Securing the Business Continuity of Local Governments in the Event of Earthquake and Tsunami. Journal of the Korea Society of Disaster Information, Vol. 11, No. No. 2, pp. 227-234. 10.15683/kosdi.2015.11.2.227.
crossref


ABOUT
ARTICLE CATEGORY

Browse all articles >

BROWSE ARTICLES
AUTHOR INFORMATION
Editorial Office
1010 New Bldg., The Korea Science Technology Center, 22 Teheran-ro 7-gil(635-4 Yeoksam-dong), Gangnam-gu, Seoul 06130, Korea
Tel: +82-2-567-6311    Fax: +82-2-567-6313    E-mail: master@kosham.or.kr                

Copyright © 2024 by The Korean Society of Hazard Mitigation.

Developed in M2PI

Close layer
prev next