행정안전부에서 태풍과 집중호우 등 자연현상으로 인한 재해를 예방하고 경감하기 위해 재해예방사업을 추진하고 있다. 재해예방사업은 2019년 기준 4개의 유형으로 나뉘어 진행되고 있으며 자연재해위험 개선지구 정비사업, 재해위험 저수지 정비사업, 급경사지 붕괴위험지역 정비사업, 소하천 정비사업이 있다. 자연재해위험 개선지구(Natural disaster risk districts)는 태풍, 홍수, 호우, 폭풍, 해일, 폭설 등 불가항력적인 자연현상으로부터 안전하지 못하여 국민의 생명과 재산에 피해를 줄 수 있는 지역과 방재시설을 포함한 주변지역(MOIS, 2018)을 말한다. 자연재해위험 개선지구는 시⋅군⋅구 단위의 지방자치단체에서 지정하여 정비계획을 수립한다. 수립된 시⋅군⋅구 자연재해위험 개선지구 정비계획을 토대로 개선지구별 정비계획의 타당성을 평가하여 투자우선순위를 결정한다. 결정한 정비계획 투자우선순위를 반영하여 우선순위가 높은 개선지구를 선순위로 하여 당해 연도의 사업계획을 수립한다(MOIS, 2018). 수립된 시⋅군⋅구 사업계획을 바탕으로 광역시⋅도 및 전국단위의 재해예방사업비를 책정한다.

전국의 시도별 자연재해위험 개선지구 관리현황(2017년 기준)은 Table 1과 같다. 총 1,963개소의 개선지구 중 1,361개소의 개선지구가 정비가 완료되었으며 602개소의 개선지구의 정비가 필요하다. 지정된 개선지구 대비 정비가 완료되지 않은 지구의 비율은 전국 기준 30.7%이며 서울과 전라남도가 46.7%, 46.5%로 가장 높았다. 정비가 완료되지 않은 개선지구는 경상북도와 전라남도 각각 127, 126개소로 가장 많았다. 또한 두 지자체 모두 기준년도까지 4천 600억 원 이상으로 가장 많은 재해예방사업 예산을 투입하였다. 경상북도의 경우 지정된 개선지구가 322개소로 가장 많으며 정비사업을 완료한 개선지구 195개소로 가장 많은 정비사업을 추진하였음에도 불구하고 정비가 필요한 지구 수가 많이 남아있음을 확인할 수 있다.

재해예방사업을 위한 예산은 중앙부처에서 지방자치단체로 지원하는 국비와 재해예방사업을 위해 각 지방자치단체에서 자체 예산으로 책정하는 지방비로 나뉜다. 이 중 국비는 예산 배분 시 재해예방사업비 배분기준에 의하여 광역시⋅도별로 배분된다. 재해예방사업 예산 배분을 위한 배분기준은 크게 각 시도의 사업수요(Projects demand), 재정능력(Financial capability), 추진의지(Promotion will) 평가항목으로 나뉘며 세부기준은 2017년 기준으로 Table 2와 같다. 사업수요의 잔여지구수(Number of remaining projects) 항목은 시⋅도 내에서 정비계획이 수립된 개선지구 중 정비사업이 완료되지 않은 지구의 수, 잔여사업비용(Cost of remaining projects) 항목은 정비사업이 완료되지 않은 지구를 정비하기 위해 필요한 사업 비용, 장기 미추진 지구(Number of unpromoted projects) 항목은 개선지구로 지정된 이후 정비사업이 진행되지 않은 채로 6년 이상 경과된 지구의 수이다. 즉 사업수요 평가항목은 해당 지자체에 정비사업에 대한 수요가 많을수록 높게 평가되는 항목이다. 재정능력(Financial capability)의 재정력지수(Financial capability index)는 지방자치단체의 기준재정수요액 대비 기준재정수입액으로, 지자체가 표준적인 행정서비스를 제공하는데 기준이 되는 재정수요에 대하여 재정수입이 어느 정도 충당하고 있는지를 나타내는 지표이다. 즉 재정능력 평가항목은 지자체의 정비사업을 위한 예산 확보 능력을 고려하여 재해예방사업을 위한 자체 예산 확보가 어려운 지자체에 대해 국비를 보조할 수 있도록 지원하는 평가하는 항목이다. 추진의지의 상반기 예산집행(Budget executed for the first half year) 항목 및 전년도 예산집행(Budget executed for the previous year) 항목은 각각 당해 연도의 상반기, 전년도에 재해예방사업을 위해 집행한 예산이다. 즉 추진의지 평가항목은 최근의 정비사업 예산 집행 실적을 통해 지자체에서 자연재해위험 개선지구의 정비사업을 얼마나 조속히 추진하는지를 평가하기 위한 항목이다. 전체 평가항목에 대한 평가비율은 사업수요 항목이 40%로 가장 높은 비율을 차지하고 있으며 장기간 미추진 지구 항목이 5%로 가장 낮다.

재해예방사업을 수행하기 위해서는 대체적으로 수억에서 수십억 원의 대규모 비용이 투입된다. 이러한 재해예방사업을 진행하기 위해서 지자체에서는 매년 막대한 규모의 예산을 확보하여야 한다. 그러나 실질적으로 자연재해에 의한 피해의 발생빈도는 산간⋅도서지역에서 높게 나타나며, 산간⋅도서지역의 비율이 높은 지자체의 경우 대체적으로 전체 예산 대비 지방자치단체 자체에서 예산 확보 능력을 나타내는 지표인 재정자립도가 낮은 실정이다. 2017년 기준 시도별 재정자립도 및 재정력지수는 각각 Figs. 1 및 2에 나타내었다. 광역시와 경기도를 제외한 광역자치단체의 재정자립도는 50% 미만이다. 즉 전체 예산의 절반 이상을 중앙정부에서 지원하는 국비에 의존하고 있다. 이는 해당 광역자치단체는 대개 인구밀도가 낮으며 산업화⋅도시화가 되지 않은 군 단위 기초자치단체의 비율이 높기 때문이다. 이러한 기초자치단체는 주민의 주 생업이 농⋅축⋅수산업이며 해당 산업은 자연재해에 치명적이다. 또한 자연재해에 대응이 어려운 고연령층의 비율이 높기 때문에 인명피해의 우려가 높으며, 도시 지역에 비해 방재를 위한 시설이나 대응체계가 상대적으로 미비하다.

따라서 해당 지자체에 대한 재해예방사업이 우선적으로 이루어져야 할 것으로 사료된다. 그러나 낮은 재정자립도 및 재정력지수로 인해 열악한 재정 환경으로부터 재해예방사업을 조속히 진행하기에 한계가 있다. 재정력이 낮은 지방자치단체는 재정력이 높은 지방자치단체에 비해 재해예방사업의 조기 추진이 어려울 수 있다. 그러나 낮은 재정력의 지방자치단체에서 재정을 확보하기 어려운 여건에도 불구하고 재해예방사업을 조속히 추진하고자 한다면 실제로 재해예방사업이 긴급한 것 뿐 만 아니라 재해예방사업을 추진하고자 하는 의지가 높다고 볼 수 있다. 기존 재해예방사업비 배분기준의 평가항목에도 지방자치단체의 재정능력과 추진의지 항목이 있으나 두 항목은 독립적이다. 이에 따라 본 연구에서는 재해예방사업비 배분기준으로 해당 지방자치단체의 재정능력을 고려한 재해예방사업 추진의지를 제안한다.

재정능력을 고려한 재해예방사업 추진의지 평가방법은 재정능력 항목과 재해예방사업 추진의지 두 항목으로 구성된다. 재정능력 항목으로는 재정력지수, 재해예방사업 추진의지 항목으로는 지자체 내 잔여지구수 대비 당해 연도 상반기 및 전년도 사업 집행 건수로부터 평가한다.

기존의 재해예방사업 배분기준 중 장기간 정비사업이 진행되지 않은 개선지구의 수를 반영하는 평가항목이 있다. 해당 평가항목은 6년 이상의 장기간 동안 정비사업이 추진되지 않아 방치되어 장기간 잠재적 위험을 내재하고 있는 개선지구에 대해 정비가 조속히 추진될 수 있도록 고려한 항목이다. 그러나 정비사업이 장기간 진행되지 않았다는 것은 매년 수행되는 전체 개선지구에 대한 투자우선순위 평가에서도 해당 개선지구의 정비사업 타당성이 다른 개선지구에 비해 지속적으로 낮아 장기간 후순위로 평가가 되었기 때문에 정비사업이 진행되지 않았을 우려가 있다. 장기간 정비사업이 추진되지 않은 지구에 대해서 조속히 추진할 필요가 있지만 이는 다시 위험도 및 타당성 평가를 통해 해당 개선지구의 정비대상지구 지정해제를 고려할 필요가 있으며, 재해예방사업비 배분기준에서도 해당 평가항목의 실효성을 검토하여 삭제할 필요가 있을 것으로 판단된다.

자연재해위험 개선지구 정비사업의 사업계획 수립 시 정비사업의 타당성 평가를 통해 결정된 투자우선순위를 재해예방사업 배분기준에 반영한다. 광역시⋅도 지자체에서 지자체 자연재해위험 개선지구 정비사업의 투자우선순위를 결정하기 위한 평가항목을 Table 3에 나타내었다.

타당성을 평가하는 항목으로는 해당 개선지구의 위험등급 및 인명피해 발생 여부로부터 산정하는 ‘재해위험도(Disaster risk)’ 및 해당 개선지구에서 발생한 사유재산 피해로부터 산정하는 ‘피해이력지수(Damage history index)’, 기본계획의 수립 여부 및 수립 이후 경과한 년도로부터 산정하는 ‘기본계획 수립현황(Master plan status)’, 정비율이 낮은 시⋅군⋅구의 형평성을 고려하는 항목인 ‘정비율(Maintenance ratio)’, 인근지역 거주인구의 비율로부터 산정하는 ‘주민불편도(Resident discomfort)’, 개선지구로 지정된 이후 경과된 년 수로부터 산정하는 ‘지구선정 경과년수(Elapsed years)’, 지방자치단체의 행위제한 조례 제정여부로부터 산정하는 ‘행위제한여부(Behavior control)’, 정비사업을 통해 예방할 수 있는 피해액 대비 정비사업 비용으로부터 산정하는 ‘비용편익비(B/C ratio)’, 상기의 정량적 평가 이외의 정비사업 추진의지, 주민 호응도, 자체 설계 추진 여부 등의 정성적 평가를 반영하는 ‘부가평가(Additional evaluation)’ 등이 있다.

상기 제시한 자연재해위험 개선지구 정비사업의 투자우선순위 평가를 위한 항목은 정비사업에 있어서 사업의 긴급성 뿐 만 아니라 효율성 및 형평성 등 다각적인 측면을 고려하고 있다. 그러나 현재 재해예방사업비 배분기준에서는 투자우선순위를 고려하지 않은 단순 정비가 필요한 잔여 지구의 수 및 잔여 비용만을 고려하고 있다. 이는 개선지구의 단순 수적, 양적 측면만을 고려하고 실제 개선지구 정비의 긴급성, 효율성을 고려하지 못한다. 따라서 본 연구에서는 재해예방사업비 배분기준에 자연재해위험 개선지구 정비사업의 투자우선순위를 반영하는 것을 제안한다. 정비사업 투자우선순위 반영으로 인해 투자우선순위 평가시 반영하는 재해위험도, 피해이력지수, 비용편익비 등의 항목으로부터 사업의 긴급성, 효율성, 형평성을 고려할 수 있다.

광역시⋅도별 재해예방사업비 배분을 위한 배분기준에 적용하기 위해서는 정비율 평가항목을 제외할 필요가 있다. 정비율 항목은 실질적으로 개선지구간 평가보다는 시⋅군⋅구간 정비사업 완료율에 대한 형평성을 평가하는 항목이기 때문이다. 또한 부가평가 항목은 지자체 주민 및 담당 공무원의 주관이 반영된 항목이기 때문에 제외할 필여가 있다.

본 연구에서는 광역시⋅도별 재해예방사업 배분기준을 제시하기 위하여 기존의 시⋅도 내에서 평가한 정비사업 투자우선순위 결정기법을 전국단위로 수행한다. 정비사업 투자우선순위 결정기법의 전국단위 반영 방법은 전국단위의 자연재해위험 개선지구를 광역시⋅도 및 시⋅군⋅구 구분 없이 나열하여 투자우선순위 산정을 위한 타당성 평가점수로부터 전국단위의 투자우선순위를 다시 산정한다. 투자우서순위가 높은 순으로부터 각 개선지구의 1차년도 정비사업비를 누적 합산한다. 합산한 금액이 당해 연도에 책정된 자연재해위험 개선지구 정비사업 예산 수준으로 도달하는 순간까지의 개선지구를 선정한다. 선정한 개선지구를 다시 광역시⋅도 단위로 구분하여 각 광역시⋅도별 1차년도 정비사업비를 합산한다. 합산한 금액을 각 광역시⋅도의 당해 연도 자연재해위험 개선지구 정비사업 예산으로 책정한다.

Table 4에는 본 연구에서 제시한 방법론 설명하기 위하여 예시로 적용한 결과를 나타내었다. 자연재해위험 개선지구의 정비사업 투자우선순위 관련 자료는 담당 공무원 이외에는 접근이 매우 제한적인 자료이기 때문에 본 연구에서는 3곳의 시⋅군 단위 지자체에서 수립된 자연재해저감 종합계획상의 자연재해 위험지구 정비사업의 투자우선순위 자료를 활용하였다. 대상 시⋅군 단위 지자체는 경기도 동두천시, 경기도 성남시, 경기도 안산시이며, 투자우선순위를 결정하기 위해 산정된 기본적 평가점수 자료를 활용하였다. 자연재해 위험지구는 예시로 나타내기에는 위험지구의 수가 많기 때문에 지자체별로 기본적 평가점수가 높은 순으로 상위 10개를 선정하여 분석하였다. 각 지자체의 10개 위험지구의 명칭을 동두천시의 위험지구는 D1부터 D10, 성남시의 위험지구는 S1부터 S10, 안산시의 위험지구는 A1부터 A10으로 설정하였고, 각각의 투자우선순위 평가점수와 1차년도 정비 사업비를 나타내었다.

다음으로 위험지구별 평가점수를 높은 순으로 나열한 후 1차년도 정비 사업비를 누적 합산한다(Table 5). 누적 합산한 사업비가 당해 연도에 책정된 예산 수준으로 도달하는 순간까지의 위험지구를 선정한다. 본 연구에서는 예시로 당해 연도 책정 예산을 100억 원으로 설정하였다. 누적된 금액이 100억까지의 위험지구는 A1부터 D4까지 총 8곳으로 선정되었다.

선정된 위험지구들의 1차년도 사업비를 각각의 지자체별로 다시 합산하여 지자체별 예산 배분안으로 활용한다. 지자체별 예산 배분 결과는 Table 6에 제시하였다. 예산 배분 결과 당해 연도 재해예방사업 총 예산 100억 중 동두천시에는 61억 2800만 원, 성남시에는 0원, 안산시에는 3,720억 원이 배분되었다. 이처럼 자연재해위험 개선지구의 정비사업 타당성 우선순위를 통하여 예산을 배분할 경우 정량적이며 구체적인 예산 배분을 할 수 있다. 그러나 예시에서 성남시의 예산 배분 금액이 0원으로 산정된 결과처럼 일부 지자체에서는 재해예방사업 예산을 배분받지 못할 우려가 있다. 이에 따라 본 방법론을 적용함으로서 예산을 배분받지 못게 되는 결과를 지역별 형평성을 고려한 보완방안이 필요하다.