민⋅관 거버넌스를 통한 교량안전관리 개선에 관한 연구
A Study on the Improvement Program of Bridge Safety Management Through Public-Private Governance
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Abstract
1960년대 역동적인 도시기반조성 및 경제성장정책의 뒤에 1994년 10월 성수대교 붕괴, 1995년 6월 삼풍백화점 붕괴 같은 대형시설물의 불안전한 사고가 발생했다. 성수대교 붕괴 후 중앙정부 차원에서 『재난 및 안전관리 기본법』 및 『시설물의 안전관리에 관한 특별법』이 제정되어 시행되면서 정기적인 안전점검 및 진단의 의무화가 실시되었다. 그러나 그후 크고 작은 교량안전사고가 끊이지 않았고 아직도 선진국에 비해 교량안전 유지관리체계가 미흡한 실정이다. 이에 선진국(미국, 일본)의 교량사고사례와 안전점검 및 유지관리체계 우수사례를 중심으로 그 교훈으로 민⋅관 협업으로 거버넌스(governance)를 통한 우리나라 교량 재난안전관리 개선방안을 연구, 제시한다. 이에는 교량관리체계(BMS)를 통한 교량안전관리정책 혁신, 국민참여 확대로 교량 안전점검관리 강화, 교량안전 유지관리 예산의 확보 및 운용, 노후교량 및 초장대 교량 안전관리 집중 등이다. 향후 교량의 예방적 유지관리 체계로의 대전환으로 시설물 생애주기관리시스템(LCM)을 구축해 생애주기비용(LCC) 예측시스템에 의한 이력관리로 전문적이고 적극적인 시민참여절차 적용해 중장기적인 예산편성 및 집행의 종합적인 유지관리체계로 개선되어야 한다.
Trans Abstract
Unsafe accidents occurred such as the collapse of Seongsoo Bridge in October 1994 and the collapse of Sampoong Department Store in June 1995, in the wake of the dynamic urban infrastructure & economic growth policy in the 1960s and thereafter. Following the collapse of the Seongsu Bridge, enacting in accordance with established regulations of 『Misfortune and the safety supervision basic law』 & 『Special Act on Safety Management of Building Structures』, regular safety inspection and diagnosis of routine was enforced. However, the bridge safety accident has remained constant since then, and the bridge safety management system is still insufficient compared to the developed nations. Based on advanced cases of bridge accidents in the developed countries (United States and Japan), this research suggest the best practices of the maintenance system, and development measures are provided to improve the safety management of bridges through governance. These are as follows. Innovation of bridge management policies through Bridge Management System (BMS), strengthen management of bridge safety inspection by expanding national participation, Organization and operation of bridge safety maintenance budget, concentration management of deteriorated bridge and long span bridge etc. In future the establishment of bridges life-cycle management system (LCM) to a preventive maintenance system by means of record management comparing with life-cycle costs (LCC) should be implemented to the comprehensive overall maintenance system of mid to long-term budget formulation and execution by applying professional and active citizen participation procedures.
1. 들어가는 말
우리가 살고 있는 현대사회에는 재난이 대형화⋅다양화⋅복잡화되는 경향이 있지만, 정부의 규모는 축소되어가며 중앙정부 주도의 재난 및 안전관리 시스템에 한계를 드러내고 있고 민간부문의 역할이 나날이 증대하고 있다. 재난안전연구의 대가(大家) 울리히 벡(Ulrich Beck) 교수는 ｢현대사회는 위험사회이다｣라는 논문에서 ‘이 위험은 어딘가에 존재하는 실재적인 것이라기보다는 그 위험이 가져오게 될 가까운 장래의 비극’이라고 주장한다.
한편 우리들이 매일 이용하는 교량은 사회간접자본(SOC) 으로서 도시의 성장과 국가경제발전에 중요한 기반시설이며 대량물류의 이송을 가능하게 하는 주요산업시설이다. 현대사회는 이제 성수대교 붕괴, 도로함몰(sinkhole), 삼풍백화점 붕괴와 초고층건축물 화재 등 도시노후화에 따른 위험이 증가하는 등 초위험사회가 일반화 되었다. 선진국인 미국의 경우, 1930년대 집중성장 이후 도시 노후화에 대한 사전대비 부족으로 1980~90년대 이후 대형사고 발생과 시민불만이 증폭하였는 바, 평균 매주 1개씩 국가기반시설인 교량의 붕괴사고가 발생하였고, 일본 동경의 경우도 수도도시고속도로의 노후화가 심각한 상태라며 1993년 8월부터 5개월간 NHK가 3년간 준비한 다큐멘터리 시리즈를 방영하며 교량의 유지관리 문제점 관련 경고를 한 바 있다.
우리나라의 경우, 미국, 일본, 유럽 등 선진국보다 늦었지만 1960년대 이후 고도의 경제개발정책을 지속적으로 추진하는 과정에서 ‘공기단축’, ‘공사비절감’ 등 빨리빨리 문화 및 경제성 논리중심의 도시기반 물류시설을 건설하는데 역점을 두면서 공사안전이나 교량유지 관리 분야에 관심이 소홀했음이 1994년 성수대교 붕괴사고의 발생으로 드러났다. 이제 본고(本稿)에서는 70여년 전에 선진국들이 경험한 사고들을 타산지석(他山之石)으로 거대도시 원도심의 재생사업과 물류산업중심인 교량에 대한 재난안전관리의 필요성과 유지관리의 문제점을 통한 개선방안을 민⋅관 거버넌스(governance) 이론을 중심으로 고찰해 본다.
연구의 방법으로는, 국내외 참고문헌, 학술연구논문자료, Internet, 일간신문기사 분석 등을 통해 중앙정부와 지방정부차원에서 민⋅관 협력을 비교분석하면서 관료주의적 패러다임과 협력적 거버넌스 패러다임이 교량안전검검 및 유지관리에 어떻게 상호 영향을 미쳤는지 분석하였다. 또한 법제처의 최신 관계법령 및 재난안전관리 정책자료들과 실무자들의 의견들을 수렴했다. 여기에 민간기업, 관변적 단체, 비정부 시민단체(NGO) 간의 민⋅관 협력 정도를 ① 재난예방복구단계에서의 민간자원 동원 ② 정책수립단계에서의 민간참여 ③ 정책실행단계에서의 민간참여를 중심으로 고찰한다. 그리고 민⋅관 협력적 거버넌스1)의 필요성을 통해 향후 민⋅관 협력에 의한 교량유지관리 거버넌스체제 구축방향을 설계해 본다. 그리고 교량의 개축 및 유지보수사업과 향후 개선방안을 붕괴사례의 교훈과 관계법규 중심으로 고찰하며 재난안전관리 개선대책을 제시한다.
2. 민⋅관 거버넌스(governance) 이론적 기초
현대의 급격한 기후변화 등 재난위험의 세계화, 복잡화에 대응하여 새로운 재난안전관리전략 패러다임을 모색하는 거대한 조류(megatrend)가 형성되고 있다. 즉, 관료주의적 접근방법, 신공공관리론적 접근방법, 협력적 거버넌스 접근방법으로 대별(大別)되는 재난 안전관리 3가지 정책 패러다임 중에서 우리나라는 기본적으로 관료주의적 접근방법에 기반을 두고 있다. 그리고 국가재난 안전관리체계에서 공공조직위주로 계획되고 있으며 청렴정책 및 『부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률』 시행관련 민간단체와의 민⋅관 협력은 거의 단절되어 있다. 지금은 실행적 차원에서 전사적위험관리(ERM)와 민⋅관 협력 거버넌스 접근방법의 도입 및 적용 필요성이 제기되는 과도기로 판단된다.
2.1 관료주의적 접근방법: 명령과 통제 패러다임2)
2.1.1 개념 및 특징
이는 전통적인 관료주의에 입각한 재난안전관리체제이다. 정부행정체계에서 재난안전관리 관련 모든 권한과 의사결정을 행사하는 최고의사결정기구를 두고 정부 모든 부처가 이의 명령에 따라 일사불란(一絲不亂)하게 임무를 수행하는 체계를 말한다.
이 접근법에는 의사결정방식이 하향식(Top-down) 으로 이루어지며, 위험의 평가, 관리, 활동의 정당화 등 재난안전관리의 대부분을 정부가 절대적인 역할을 수행하는 특징이 있다. 정부는 규제기관을 설립하고 법적 임무를 부여하여 명령⋅통제 메카니즘을 구축하고 이해당사자들을 법과 제도에 의해 관리하는 시스템으로 운영된다.
2.1.2 재난안전관리와 활용 실제
조직간 분명한 위계구조를 갖고 있으며 중앙집중화된 계획, 과정, 의사소통체계 속에서 작동되어 명확한 책임성과 통제력을 확보할 수 있는 장점이 있다. 이 원리를 잘 적용한 것이 바로 군대조직이며 ‘큰 정부’를 지향한다. 재난예방단계에서는 취약할 수 있지만 재난발생 당시에는 신속한 대응체계가 필요하고 명령과 통제 시스템으로 신속한 의사결정과 집행이 가능하다. 그런데 이는 동질적인 공공조직이 재난관리를 주도할 경우 유리하지만 이질적인 조직들이 공동으로 참여할 경우에는 지휘체계가 제대로 작동하지 않는 단점이 있다. 최근 “작은 정부론” 대두에 따라 정부의 기능이 축소되고 재난관리에 민⋅관 협치가 강조되면서 전통적인 관료주의적 접근방법의 한계를 드러내고 있다.
대표적인 사례로 미국의 국토안보부 국가사고관리체계(NIMS)3)와 우리나라 국가재난안전관리체계가 있는 바, 실제로는 조직의 자율에 의한 내부규제 방식(ERM) 및 조직간 네트워크 거버넌스 방식이 가미되고 있다. 미국에서 ICS4)가 등장한 계기를 보면, 국토안보부가 수많은 기관을 통합하여 조직됨으로써 업무조정 및 네트워크의 문제가 발생하였고, 재난이 발생하는 비상상황시 기관의 경계를 넘어 ICS에 입각한 T/F팀을 구성해 대처할 필요성이 제기된 것이다. ICS는 하향식(top down)의 명령체계 하에서 신속하게 목표 지향적 활동을 수행하기 위해 기동부대적 특성을 가지고 있다. 미국의 ICS는 다양한 행위자를 포괄하여 명령과 통제를 효과적으로 구현하기 위한 방법이라는 측면에서 ‘명령과 통제의 패러다임’에 해당된다고 할 수 있다. 또한 정부부문 뿐만 아니라 재난대응과 관련된 민간을 포함하여 다른 여러 행위자들간의 효과적 조정을 목표로 하고 있다는 점에서 네트워크 거버넌스 패러다임에 포함된다는 시각도 있다.
2.2 신공공관리론적 접근방법: 全社的 위험관리5)
2.2.1 개념 및 연혁
1990년부터 부각된 것으로서 공공부문의 행정에 기업의 경영관리방식을 도입해 행정의 비용 대비 정책효과를 높이고자 하는 이론이다. 기업의 업무 연속성(Business Continuity) 및 전사적 위험관리 시스템(Enterprise-wide Risk Management: ERM)6)은 신공공관리이론(新公共管理理論)에 근거하여 기업에서의 위험관리방식을 영국의 공공부문에 도입하여 제도화 된 것이다. ERM은 규제중심의 기존 위험관리방식에서 외부위험에 대한 규제와 조직내부관리를 통합한 것이다. ERM관점에서 조직들간의 관계는, 관료주의적 접근방법에서의 주인(Principal)과 대리인(Agent)의 위계적이며 종속적인 관계가 아니라 상당히 분권화되어 있어 정부기관간 뿐만 아니라 정부부문과 민간부문 및 비정부 부문간에도 계층적 권력이 작동하지 않는다. 즉, 조직에 대해 독립단위의 통제가 아닌 자율적인 조직(autonomous organization)으로 보며, 조직이 수행하는 정책집행의 위험을 조직내부에서 스스로 관리하는 내부통제시스템(internal control system)으로 구축한다. 조직들간 권력과 권한은 조직 내부가 소유하고 있고 조직간 경계가 명확하고 권력의 작동범위가 조직내부로 한정된다.
ERM은 재난 및 위험관리 표준을 통한 품질인증, 모범사례(best practice) 등 관련 정책들을 통하여 실행된다. 예를 들어 ISO9000, ISO14000 등을 통하여 위험관리가 이루어지고 있고 이러한 표준을 위한 품질인증, 모범사례 등을 조직의 규범 및 기능으로 활용함으로써 위험과 불확실성에 대한 관리를 내부화한다. 또한 국제기구에서는 OECD, World Bank, ISO, IIA 중심으로 공공부문의 위험관리에서 ERM의 신자유주의적 아이디어를 확산하는데 큰 기여를 했다.
2.2.2 ERM과 재난안전관리체계
ERM과 관료주의적 접근방법을 비교해 보면, 양자(兩者)는 조직간 권력의 작동방식에서 차이가 있다. 즉, 관료주의적 접근방법에 의한 재난안전관리체제는 강력한 법과 제도를 통하여 위험생산자에 대한 규제를 강화하는데 초점을 둔다. 그래서 여기에는 정부와 민간부문사이에는 계층적이며 위계적인 관계가 존재한다. 하지만 ERM의 경우, 기본적인 조직에 대한 개념은 각각의 조직을 자기 스스로 위험관리를 하는 하나의 자율적 조직으로 본다는 점이다. 따라서 정부와 민간부문에는 위계가 존재하지 않으며 분권화(분산형 위험관리방식) 되어 있다. 하지만 ERM에서의 조직에 대한 개념은 실제라기보다는 규범적인 차원으로 존재한다. 즉, 한 조직이 해당 위험을 감당할 수 있는 역량이 있을 때 효과적이다. ERM은 공공부문과 민간부문의 위험관리 역량을 강화할 수 있으며 각각의 조직에서 위험관리의 책임성을 분명하게 부여할 수 있는 장점이 있다.
ERM에 의한 재난안전관리는 신공공관리론적 입장에서 정부의 역할축소 및 공공부문 기능의 민간부문으로 이양(移讓)과 같은 맥락에서 이뤄진다. ｢작은 정부론｣의 등장에 따라, 정부가 재난안전관리를 전부 담당하는 것이 아니라 사회의 각 부문이 자체적인 규제시스템을 가동하여 관리하자는 취지이다. 즉, ERM은 ‘조직적인 차원’에서 보다 정교한 자기규제 시스템을 구축하여 위험과 불확실성을 관리하는 것이다. 각각의 조직들은 내부의 자기통제 시스템을 통하여 자신의 활동에 대한 위험을 모니터링, 평가 및 관리하는 것이다. 그리고 재난안전관리 단계별로 볼 때, ERM은 사고발생 후 복구보다는 예방적 차원에서 그 위험을 미연에 방지하는데 필요하다. 또한 이는 정부부문을 포함하여 민간부문조직들이 자신들의 활동에서 위험에 대한 내부 모니터링과 통제시스템을 강화하도록 유도하는 것이다.
2.3 협력적(네트워크) 거버넌스(Governance) 접근방법7)
2.3.1 개념 및 필요성
네트워크의 기본개념은 비계층적인 관계속에서 여러 조직간의 협력을 의미한다. 네트워크 관계속에서 하나의 구성요소는 다른 구성요소의 종속이 아니며 권한은 여러 조직이 공유(共有)하게 된다. 네트워크는 법적인 실체를 갖지 않으며 정부부문뿐만 아니라 민간부문과 비정부단체(NGO)와 같은 매우 다양한 이질적인 조직들이 네트워크에 참여할 수도 있다.
네트워크 거버넌스는 조직 간의 공식적 상호작용과 비공식적 상호작용의 복합적인 결합을 통하여 이루어진다. 공식적인 상호작용은 법⋅정책 등 공식적이고 제도적인 틀 위에서 일어나며 주로 공적자금 지원, 규제, 기타 정책 프로그램 등을 통한 공식적인 업무관계를 통해 협력이 일어날 수 있다. 그리고 공공관리에서 네트워크 거버넌스가 중요해진 이유로는 ① 정부의 역할이 예전보단 축소되지만 상대적으로 보다 저렴하고 효과적인 공공서비스의 필요성이 제기되면서 정부 내 하나의 조직이 공공서비스를 담당하기에는 어려워졌기 때문이다. ② 공공정책부문의 복잡성과 관련해 의사결정의 속도는 예전보다 훨씬 빠른 시간을 요구하며 하나의 기관이 담당하기에는 어려운 측면이 있다. ③ 신기술⋅신지식의 급속한 도래는 한 조직이 감당할 수 없는 상황에서 위험과 불확실성이 매우 증대되었다는 점이다.
2.3.2 네트워크 거버넌스의 유형 및 정부의 역할8)
대부분의 학자들은 네트워크에 권력의 작동방식에 따라 ① 참여자 관리 네트워크(Participant- governed), ② 주요조직관리 네트워크(Lead Organization -Governed network) ③ 네트워크 행정조직(Network Administrative Organization)으로 나눈다. 참여자 관리 네트워크는 독립적인 관리주체가 없이 네트워크를 구성한 행위자 스스로 네트워크를 관리하는 네트워크이다. 주요조직관리 네트워크는 공유된 네트워크 거버넌스가 효율적으로 작동하지 않을 경우, 네트워크 내부의 어느 한 조직에 의해 주도적으로 네트워크 관리가 이루어질 수 있다. 네트워크 행정조직은 네트워크 브로커와 같이 네트워크 내부의 조직과 다른 완전히 독립적인 행정주체를 만들어서 네트워크를 관리하는 유형이다.
네트워크 거버넌스에서는 정부와 비정부(NGO) 조직간의 경계가 모호해지는 가운데 정부의 역할은 매우 중요하다는 점을 인식해야 한다. 여기서도 정부는 중심적 역할을 하고 네트워크를 초기화하는 힘으로 역할을 수행할 수 있다. 사회적 행위자의 비공식적 만남과 관계는 우연 속에서 이루어지는 것이 아니라, 사회적 제도로 이루어진 시스템 위에서 이루어진다는 점이다.
Comparison on the Paradigm of Disaster Safety Management Policy
2.4 재난안전관리와 네트워크 거버넌스
전세계적으로 정부의 규모와 권한이 축소되면서 재난안전관리에서도 공공부문의 한계가 나타나고 네트워크 거버넌스가 보다 각광을 받게 되었다. 특히 재난규모가 대형화⋅복잡화되며 불확실성이 높은 위험에 대응하는데 유용하다. 재난안전관리의 사전예방 및 긴급복구에 모두 효과적으로 기능할 수 있다. 주요 실천방식으로는 상호협력, 참여, 신뢰형성 등이 되겠다. 즉, 사전예방적 측면에서 위험정보를 모니터링하는데 매우 중요한 역할을 한다. 그리고 재난복구에 있어서 사회의 복원력(resilience)을 증대시키는데 큰 효과가 있다. 사실상 현대사회에서 대형재난의 복구는 거의 네트워크 거버넌스를 통하여 이루어진다고 볼 수 있다. 실제 재난시에는 수많은 이질적인 행위자 및 조직들의 공식적, 비공식적 협력을 통하여 재난복구가 이루어진다. 하지만 자원봉사자와 NGO의 경우 정부조직의 명령체계를 따르지 않는 경향이 있다. 복구단계에서의 재난위험의 대형화로 인하여 정부부문의 자원이 부족할 경우 효용성이 높다고 할 수 있다. 따라서 네트워크 거버넌스는 통제적 구조에서 나타나는 것이 아니며 협력과 조정의 리더십을 필요로 한다. 여기에는 개인 및 조직간의 “신뢰성”을 위험관리에서 매우 중요하게 다룬다.
3. 우리나라 교량 재난안전관리의 현실태 및 문제점
3.1 우리나라 교량 붕괴사례 및 원인
3.1.1 성수대교 붕괴사고
(1) 사고개요
1994년 10월 21일 오전 7시 38분경에 서울 성동구 성수동과 강남구 압구정동을 잇는 성수대교 5번과 6번 교각 사이 상부 트러스 48 m 추락하면서 사망 32 명, 부상 17 명의 인명피해가 발생하였다. 1979. 10월 개통된 게르버 형식의 트러스 교량인데 한강다리로는 제11번째로 준공된 것이다. 총연장 1160.8 m 및 폭 19.4 m의 왕복 4차선 도로인데 붕괴에 취약하여 1970년 이후 선진국에서는 더 이상 사용안하는 구조였고 수직재는 여유가 없는 붕괴유발부재(崩壞誘發部材)에 해당되었다.
Press Picture on the Collapse Accident of the Pyeongtaek International Bridge
(2) 붕괴사고 원인
직접원인은 수직재와 Pin Plate의 연결부위 용접이 부실한 점이다. 붕괴된 교량의 북측 수직재 세 개가 모두 이 위치에서 균열이 발생하여 파단(破斷)된 것으로 확인되었다. 다음으로 유지관리의 부재인데 준공 후 유지관리예산이 연간 3천만원에 불과하고 안전점검⋅진단없이 신축이음 보수에만 사용되었고 너무나 무지한 안전유지 관리상태인데 현수 트러스와 지지 트러스의 연결부분 단자의 보수 하자가 확인되었다. 가로보 지지를 위해 브래킷을 pin 수직재에 직접 용접하여 설치하고 핀 수직재 하단에 가로보 버팀재를 지지하기 위한 H빔 지지대를 사재(斜材)와 연결시켜 설치하였는데, 이 때문에 핀이 회전기능을 상실하고 온도변화에 대해 거동을 구속함으로써 2차 응력(應力)이 발생하였고, 용접부실과 과중차량 통행과 맞물려 용접부위의 피로수명을 현격하게 단축시켜, 오히려 교량의 안전에 역행하고 붕괴를 촉진시킨 것으로 확인되었다. 다음의 간접원인으로는 설계측면에서 붕괴유발부재인 수직재의 용접 연결의 잘못이다. 그리고 유지관리 측면에서 적기보수 미시행, 부재 부식 방치 등이 지적된다.
3.1.2 평택 국제대교 붕괴사고
(1) 사고개요
최근사고는 2017년 8월 26일 오후 3시 20분경 경기도 평택시 팽성읍 신대리 평택호 횡단도로 평택 국제대교(1.3㎞) 60 m 길이의 교각 상판 4개(총 길이 240 m 중 230 m 붕괴)가 갑자기 호수 바닥으로 무너져 내렸고 상판을 받치고 있던 교각 5개 중 1개도 함께 무너진 것이다. 공사 차량 2대 등이 파손됐으나 근로자 17명은 모두 휴식 중이어서 다행히 인명 피해는 없었다. 붕괴된 평택국제대교는 평택시 팽성읍 본정리∼포승읍 신영리 11.69 ㎞를 왕복 4차로로 잇는 평택호 횡단도로 일부 구간이다. 평택시가 1,320억원을 들여 지난 2014년 2월 ◯◯산업에 공사를 맡겼으며 이번 사고로 2018년 말 완공에 차질이 발생했다. 교각 아래 주차된 차량 2대와 오토바이 1대가 파손되었고 43번국도 통제가 장기화되고 2차 붕괴 우려로 임시교각을 설치 해서 공사중이다. 사고당시 공정율은 58.7%이다. 그리고 완공사업비는 2,500억원에 달한다.
(2) 붕괴사고원인
국내 처음 압출공법(ILM, incremental launching method)활용된 교량사고로 기록되는 것인데 비교적 안전한 공법으로 알려져 왔기에 부실시공 가능성도 조사되었다. 이 ILM 공법은 교각을 먼저 시공한 뒤 육상에서 제작한 상판을 한쪽에서 고정해 압축장비로 밀어 넣어 교량을 건설하는 방식이다. 제작이 간편해 공기가 짧고, 시공방법이 안전하다고 알려져 교량 건설현장에 자주 활용된다. 사고는 P15∼P19 5개의 교각 사이를 잇는 상판 4개가 무너져 발생했는데, 이 가운데 4개의 교각은 비교적 멀쩡하게 남아 있으나 P16 교각은 상판과 함께 붕괴했다. P16 교각이 부실하게 시공됐다면 상판 붕괴의 직접적인 원인일 수 있다는 분석이다.
또 일각에서는 최근 폭우 속에 공사가 이뤄진 것이 사고 원인과 연관이 있는 것 같다는 지적도 있지만 전문가들은 ILM 공법 특성상 관련성은 낮다고 분석했다. 국토교통부 민⋅관 합동 조사위원회 위원장도 붕괴 사고가 비와는 관련성이 낮다는 입장이다. 그는 “실내에서 상판을 양생(콘크리트 굳히기)하여 제작한 뒤 완성품을 조립하듯 교각에 올리는 공법이어서 비와는 관련성이 낮아 보인다”라고 전했다. 평택시 관계자도 “실내에서 굳히기가 끝난 상판을 교각 위로 옮겨 밀어내는 방식으로 교량을 건설하는 것이라 비가 올 때 공사한 것이 사고 원인과 관련 있어 보이진 않는다” 라고 말했다.
평택 국제대교가 ILM 공법이 활용된 국내 교량 중 가장 폭이 넓은 교량이라는 점에도 주목해야 한다는 의견도 있다. 국제대교는 총연장 1,350 m, 왕복 4차로(너비 27.7 m)로 건설되고 있었다. 왕복 4차로 광폭원에 ILM 공법을 적용하는 것 자체가 국내 최초의 시도라 그만큼 안전성을 담보하기 어려웠다는 추론이다.
3.2 우리나라 교량안전점검⋅관리 체계의 현실
3.2.1 우리나라의 교량유지관리체제
(1) 우리나라는 성수대교 붕괴 후 중앙정부 차원에서 『시설물의 안전관리에 관한 특별법』이 제정, 시행되었다.(’95.1.5) 그래서 관리주체의 정기적인 안전점검 및 진단의 의무화가 실시되고 책임감리제도가 전면 도입된다. 그러나 부분적인 보수⋅보강에 한정된 유지관리 조치로 운영되고 있다.
(2) 교량 등 시설물 관리가 현재 국토교통부와 행정안전부로 이원화되어 있는데 법령도 『재난 및 안전관리 기본법』(재난안전법)과 『시설물의 안전관리에 관한 특별법』(시설물 안전법)로 이원화되어 있고 규제와 관리가 분리된 상황이다. 시설물안전법에서는 정기점검, 정밀점검, 정밀안전진단(1종시설 정기적 실시), 긴급점검, 손상점검, 특별점검이 있으며, 재난안전법에서는 정기안전점검, 반기별 1회 이상, D급 월1회 이상, E 급 월2회 이상, 수시안전점검, 정밀안전진단 정기적 실시 규정이 없는 상태이다.
(3) 기본계획 수립으로는 시설물안전법 규정에 따라 국토교통부장관은 5년마다 ｢시설물의 안전 및 유지관리에 관한 기본계획｣을 수립⋅시행하며 시설물 관리주체는 소관시설물에 대해 ｢안전 및 유지관리계획｣을 수립⋅시행하고 있다. 교량점검 기준으로는 지침 위주로 미국의 Inspection Manual이나 일본의 교량점검요령에 해당하는 매뉴얼의 수준과 질에 다소 미흡하며, 미⋅일은 중앙정부의 매뉴얼 외에 지방정부 등 교량관리부서 별도로 적합한 매뉴얼을 운영하고 있으나 우리나라는 그렇지 않다.
(4) 붕괴유발부재 관리부분에서, 성수대교의 붕괴원인이 붕괴유발부재인 수직재의 용접불량에 의한 것임에도 FCMs와 같은 중요부재에 대한 차별화된 관리시스템이 부재하며 FCMs 피로손상 발견시 진행상태에 대한 정기적인 점검, 기록관리 등이 미흡, 정밀안전진단의 신뢰도 불확실성 등이다.
(5) 교육훈련면에서, 중앙정부/서울시 모두 교육 프로그램을 운영 중인데 한국시설안전공단에서의 정밀안전진단 기술자 과정이 10일이며 서울특별시 인재개발원에서 토목시설물안전점검/정밀안전진단 과정, 건축물안전점검 등이 있다.
(6) 자산관리개념을 도입하여 사회기반시설물 자산평가 규정에 의해 2007년 『지방자치단체 회계기준』에 규정하여 시설물관리시스템(FMS, Facility Management System)을 운영하고 있다. 유지관리 자원으로는 인력 및 예산이 있는데 시설물관리 인력도 부족하고 예산도 부족한 실정이다.
(7) 최근 관심 증대한 수중점검이다. 2013년 한국토지주택공사의 홍수시 교량 피해사례 연구 등을 기반으로 국토교통부에서 SONAR9)를 이용한 수중점검 기법을 2014년 민⋅ 합동으로 연구개발하였다. 주요내용으로서 과적차량 단속인데 단속 기준을 정하고 위반차량 적발 시 과태료(50~300만원) 부과하고 있다.
3.3 우리나라 교량 재난안전관리의 문제점
3.3.1 교량 유지관리의 비중과 관심 저조
첫째, 교량에 대한 신축에 관심이 많고 정치인의 선거전략 등에서도 홍보효과를 겨냥해 신규사업을 주로 공약하는 현실이다. 그래서 유지관리에 대한 관심이 미흡하며 안전을 위해 관리상의 규제가 강하게 이루어지지 않는 점이다. 현재의 기본정책을 유지하며 경제적, 법률적, 사회적, 환경적 요구에 맞춰 유연하고 능동적인 정책의 확립이 필요하다. 하지만 현행 국내 교량관리 정책은 문제발생 후 유지관리에 초점이 맞추어져 있어 수동적으로 문제가 발생한 후 조치를 하는 개념이다.
3.3.2 교량현황 등 관리기준 및 유지체계 미흡
둘째, 교량의 관리기준에 따라 현황이 정확히 파악되어 예방 및 대비전략을 철저히 수립해 집행하는 상태가 아니다. 다만 교량에 손상이 발생한 뒤에 처리하는 사후약방문(死後藥方文)식의 사후 유지관리에만 초점이 맞추어져 있다. 관리해야 할 현황의 기준이 명확하지 않고 관리주체가 각각인 가운데 유지관리정책에 관심이 저조하다. 관리시스템 개발 미흡 및 현황입력과 운영이 부정확하게 관리되는 경향이다.
3.3.3 평소 재난안전 유지관리예산 절대부족
셋째, 선진국들에 비하여 교량유지관리 시설예산이 턱없이 부족한 실정이다. 대개 교량신축에 관심과 예산이 책정되고 교량유지관리에는 절대적으로 부족한 현실이다. 선진국의 경우, 신규건설예산과 유지관리예산의 투자비용이 7:3인 반면에, 우리나라는 9:1도 되지 않는 실정이다. 이는 정치인 및 기관⋅단체장의 임기가 짧고 임기내에 인기몰이 정책개발과 결정, 집행에 따른 현상으로 분석된다.
4. 해외 선진국의 교량 재난안전관리 우수사례
4.1 주요 선진국 교량붕괴 사례 및 원인
4.1.1 미국의 교량붕괴 사례
미국에서는 1989~2000년 사이 총 503건의 교량 붕괴사고가 발생하였고 미연방도로청(FHWA)은 전체교량의 13.1%를 구조적 결함으로 판정했다. 특히 교량기피증후군(Gephyrophobia)이 확산되는 사회적 현상이 문제시되었다. 즉, Chesapeake Bay Bridge의 위험성 관련 교량통과서비스 이용 시민이 연간 4,000명 되고, Oakland Bay Bridge(San Francisco) 통과시 견인차를 이용하거나 교량통과를 기피해 섬에서 13년간 고립된 생활을 하는 사례도 발생했다.
(1) 타코마교(Tacoma Narrows Bridge) 붕괴
1940. 11. 7 11:00am 개통 4개월 만에 붕괴되었고 승용차, 트럭 1대 추락하였고 인명피해 없었음. 바람의 진동에 의한 공진현상(flutter 현상)이 원인이 되어 설계 시 풍동시험(風洞試驗; Wind Tunnel Test)을 통해 바람의 영향에 대해 안전성을 검토하는 것이 의무화되었다.
(2) 실버교 (Silver Bridge) 붕괴
1967. 12. 15 5:00pm, 46명 사망, 9명 부상, 차량 37대 추락, 다른 교량과 달리 겨우 2개의 eye bar와 pin으로 연결되게 설계되었다. 현수교 suspension chain eye bar의 피로파괴가 원인이고 붕괴시의 기온이 –3℃로 재료의 취성화가 가중된 상태이며 손상부분 점검이 취약하였고 붕괴유발부재(FCM, Fracture Critical Member)연구시작 및 교량점검을 법적으로 의무화하는 계기가 되었다.
(3) 썬샤인 스카이교 (Sunshine Skyway Bridge) 붕괴
1980. 5. 9 7:38am에 발생해 35명 사망, 그레이하운드 버스 1대, 차량 6대 추락의 피해가 있었고 폭풍우와 돌풍으로 화물선 Summit Venture호가 방향을 잃고 교각과 충돌하였다. 1987년에 교량이 재건설되었고 2000년 신설교각의 연직 external PT 텐던 부식으로 다시 파단되었다.
(4) 마이어너스교 (Mianus River Bridge) 붕괴
1983. 6. 28 5:00pm에 발생해 3명 사망, 3명 부상, 차량 4대 추락된 것으로 Pin hanger의 과도한 부식(corrosion)으로 설계한도를 초과하는 응력이 발생하고, 핀에 피로균열을 일으켜 교량 붕괴를 초래하였다. 사고 10년 전 pin 부분의 배수처리 잘못으로 유입된 빗물이 부식 초래한 것으로 판단되며 Pin bearing부분이 붕괴유발부재임에도 세부점검이 어려운 구조로 설계되었다. 코네티컷주(州)의 점검인력 부족도 원인(고작 12명이 3,425개의 교량 관리)이다. 그 후 1986년 9월 FHWA에서 붕괴유발부재 점검매뉴얼이 발간되었다.
(5) 쇼하리 크릭교(Schoharie Creek Bridge) 붕괴
1987. 4. 5 오전 11명 사망, 3명 부상, 차량 5대 추락, 하상세굴(scour)에 의한 3번 교각의 파손이 주원인이며 봄철에 눈이 녹으면서 폭우가 겹쳐 50년 빈도의 홍수 발생하고 교각 기초가 하상세굴에 취약한 모래 자갈층에 건설된 점 및 하상세굴 방지용 보호사석의 규격이 너무 가볍게 설계된 점이 주 원인이다. 그리고 사고 6일 뒤, 5km 상류의 밀포인트교가 다시 하상세굴로 붕괴된 것인데 관련법 개정을 통해 수중부재에 대한 특별점검이 의무화되었다. 그럼에도 불구하고 하상세굴 관련 원인으로 추가적으로 교량붕괴가 발생하였다. 1989년 Hatchie River Bridge 붕괴, 1995년 Arroyo Pasajero Bridge 붕괴, 1996년 Walnut Street Bridge 붕괴 등이다.
(6) Lowe Motor’s Speedway Pedestrian Bridge 붕괴
2000. 5. 20에 발생했고 약 5m 높이의 보도교 붕괴로 주차장으로 이동 중이던 관객 107명 부상하였다. 과도한 군중하중과 PT 텐던내 그라우트에 혼입된 과다한 염화물로 인한 PT 텐던의 부식이 원인이며 붕괴 직후 부식이 발견된 인근의 보도교를 폐쇄 조치하였다.
(7) I-35W 교량 붕괴
2007. 08. 01 6:30pm 러시아워에 연속경간 트러스가 붕괴되어 많은 인명피해를 초래하였다. 사망 13명, 부상 145명이 피해당하고 차량 111대가 추락한 사고이다. 사후조치로서 유사교량 긴급안전점검하고 일부 노후교량 폐쇄 추진, 교량안전점검 및 안전진단자료 등의 관련정보를 홈페이지에 관련정보 일체 공개, 사고원인 조사를 미연방교통안전위원회(NTSB; National Transportation Safety Board)에서 실시한 후, 2008년 사고조사 보고서를 발간하였다.
4.1.2 일본의 교량붕괴 사례
(1) 마츠노키세교(松木瀬橋) 붕괴
1983. 11. 17에 발생했고 1967년 준공되었는데 설계부실 및 시공불량으로 외부 PT 텐던 정착구의 부식이 원인이다.
(2) 나가노현 新菅橋 붕괴
1986. 6. 15에 발생한 바, 1969년 준공된 segmental 박스형 교량, 외부 PT 텐던이 설치되었고 교량점검 미실시, 외부 PT 텐던의 부식에 의한 파단이 원인이었다.
(3) 기후현 島田橋 붕괴
1990. 7. 16에 발생한 바, 1963년 준공된 게르버 형식의 변형된 현수교인데 PC 강재의 부식에 의한 파단이 원인이다.
4.2 주요선진국 교량붕괴의 원인분석
4.2.1 주요선진국 교량붕괴원인의 주요유형
(1) 붕괴유발부재의 파단(전체교량의 붕괴)
1) 1967년 12월 Ohio주 Silver Bridge 붕괴가 최초이며, 1983년 6월 Connecticut주 Mianus Bridge가 붕괴된 후 1986년 붕괴유발부재 점검기준(Inspection of Fracture Critical Bridge Members)을 제정하였다. 그후 2007년 8월 Minnesota 주 I-35W Bridge가 붕괴되었고, 우리나라 성수대교 붕괴도 이 유형에 해당한다.
2) 교량의 붕괴유발부재(FCMs; Fracture Critical Bridge Members)는 인장력을 받고 있는 부재(member in tension)나 요소(a tension element)로서, 그 부재가 손상될 경우 교량이 전체적으로나 부분적으로 갑작스럽게 붕괴되는 부재를 말하며, 주로 강교(steel bridge)에서 문제된다. 붕괴유발부재는 부재의 여유도(Redundancy)에 의해 판정되는데 어떤 부재가 파손되었을 때, 그 부재가 지지하고 있던 하중을 다른 부재가 대신 지지하여 (하중의 재분배)교량이 갑자기 붕괴되는 것을 방지하여 주는 경우에 여유도가 있다고 하고, 그렇지 않으면 여유도가 없다고 하는데, 여유도가 없는 이런 부재가 붕괴유발부재에 해당된다. 여유도는 하중경로상 여유도, 구조적 여유도, 내적 여유도의 세 가지로 구분된다.
3) 붕괴유발부재의 파괴 매커니즘으로는 손상원인이 피로(fatigue)에 의한 강재의 균열이다. 피로균열에 의한 파괴는 취성파괴(脆性破壞, brittle fracture)로 사전징후 없이 갑작스럽게 발생하며 발생된 균열이 진전되어 전체 단면이 파괴되는데 공용개시후 파괴직전까지를 피로수명이라고 한다. 피로균열이 부재 표면까지 진전되었을 때는 이미 피로수명의 대부분(약 90%)이 경과한 상태로서, 피로균열을 조기에 발견하는 것이 매우 중요하다.
(2) 하상세굴(river bed scour)
미국에서 ’66〜’05년까지 붕괴된 1,502개의 교량 중 900개(60%)가 하상세굴로 붕괴되었고, 1987년 4월 뉴욕주의 Schoharie Creek Thruway 교량 붕괴부터 사회에서 특히 주목하게 되었다.
(3) 선박⋅차량 등의 충돌 또는 화재사고 등
미국 1980년 5월 플로리다 주 Sunshine Skyway교가 화물선 충돌로 붕괴되었고 2001년 9월 텍사스주 Queen Isabella Causeway교가 바지선 충돌로 붕괴된 사례이다.
4.2.2 주요선진국 교량붕괴의 시사점
1) 교량사고는 세계도처에서 지속적으로 발생
다양한 원인에 의해 교량붕괴 발생하며 동일한 원인에 의한 사고가 반복되었다.
2) 시설의 노후화로 인해 사고발생 위험의 증가
안전점검⋅진단 시스템의 구축과 점검⋅진단 기술의 개발이 필요하다.
3) 보수공사 효과 검증이 필요(지속적 추적조사)
보수공사가 교량의 안전성을 담보하는 것이 아님을 인식시켰다.
4.3 주요 선진국의 교량 안전점검⋅유지관리 교훈
4.3.1 미국의 교량유지관리체제
(1) 미국 교량 유지관리의 2축은 ① 전국 교량점검 프로그램(NBIP; National Bridge Inspection Program)과 ② 도로교 교체 및 보수 프로그램 (HBRRP; Highway Bridge Replacement and Rehabilitation Program)인데 각 주는 점검결과를 교량대장에 기입하고, 연방에 보고하고 연방은 이를 기초로 예산을 배정하는 체제이다.
(2) 미 연방 교량점검은 1967년 실버교 붕괴 이후 1971년에 제정된 전국교량점검기준(NBIS)을 근거로 시행하고 있는데 1978년 공공도로상 모든 교량을 대상으로 확대 개정되었다. 내용에는 점검 절차, 점검 빈도, 점검 자격, 점검결과 보고, 유지관리 정책 등이 규정되었다. 점검의 빈도는 경간장 20ft(약 6m) 이상의 모든 교량에 대해 매2년마다 정기점검 시행하고 있다. NBIS는 Program Manager와 Team Leader의 요건을 규정하고, 각각 ‘교량점검 종합교육과정’ 수료가 필수적이다. 각 주(州)는 점검결과의 신뢰도를 높이기 위해 교량점검 재교육과정을 정기적으로 실시하고, 점검결과를 제3기관에 의해 check 하는 등 다양한 노력을 경주한다.
(3) 교량점검은 AASHTO10) 교량평가 매뉴얼 등에 따라 시행한다. 작업팀은 최소 2인 이상의 유자격자로 구성되고 점검관련 주요사항으로는 각 교량의 하중재하능력(load carrying capacity) 평가하고 붕괴유발부재와 수중점검 필요성 및 하상세굴 위험성을 확인한다. 그리고 교량 점검결과 만족도 평가에서 산출된 등급평가(Sufficiency Rating)를 근거로 교체⋅보수 우선순위를 정하고, 이에 따라 연방 보조예산을 각 주에 배분한다. 또한 상판, 상부구조, 하부구조의 건전도를 10단계로 평가해서 4점 이하이면 SD (Structurally Deficient; 구조적 결함)라고 하며, 5점 이상이라도 건축한계 등을 만족하지 않는 경우에는 FO(Functionally Obsolete; 기능상 부적합)라고 판단한다.
(4) 붕괴유발부재 점검규정(Michigan DOT manual)에는 근접점검(A close hands-on inspection)이 원칙이며 1년에 1회 이상점검하고 통상 2년에 1회 점검한다. 피로취약부위에 대해 부식이나 균열 발생 여부 집중점검하며 피로균열 발생 의심부분에 대해서는 비파괴 검사(NDT, non destructive test)를 시행한다. 손상 발견 시 조치(FHWA manual)로는 점검자가 교량폐쇄 등 긴급 조치를 시행하는 권한이 있다. 그리고 1987년 Shoharie Creek교, 1989년 Hatchie River교 등이 잇달아 하상세굴로 인해 붕괴되면서 국가적인 관심 집중된 수중점검규정(Underwater Bridge Inspection Manual)에는 수중부재는 구조물의 안전여부를 판단 가능한 범위까지 점검하고 하상상태에 대한 점검을 반드시 포함하여 시행하도록 한다.
(5) 교량관리시스템과 자산관리문제에 있어서 교량관리 당국은 가장 경제적(최저 수명주기비용, LCC)으로 교량의 보수⋅보강, 복원, 교체 등의 유지관리를 하면서 소요의 안전과 서비스수준을 유지하기 위해 교량관리시스템을 이용하여 목록(inventory), 점검 DB, 유지보수 계획 등을 관리하는 등 체계적인 자산관리를 시행한다. 미국의 도로투자액은 1983년 마이어너스교 붕괴를 기점으로 약 20년간 1.62배로 증가했으며 유지관리비는 전체도로 투자액의 53%로 유지관리⋅보수에 중점을 둠에 따라 구조적 결함 교량이 감소 추세에 있다. 교량관리시스템인 AASHTO Ware Bridge를 1990년대 초 FHWA에서 개발한 최초의 BrM software인 “Pontis”를 개선해 교량현황, 점검결과와 함께 교량의 구조부재 상태 등을 기록 보존한다.
(6) 과적차량(overloaded)⋅중차량(overweight)은 교량붕괴 또는 수명단축의 원인이므로 과적차량관리를 한다. 대체로 과적차량 등 허용중량을 초과하는 차량이 교량을 통과한다고 해서 바로 붕괴로 이어지지는 않으나, 균열을 일으켜 교량을 약화시키면서 장기간 반복될 경우 붕괴 초래하는데 2007년 I35W교 붕괴 이후 관심이 증대했다. 붕괴 원인 중의 하나로 교통하중과 작업용 중장비의 초과하중이 지목되며 보름 뒤 워싱턴에서 과중차량으로 인한 교량붕괴 사고가 발생했다. 1974년 교량통과 하중공식(Federal Bridge Gross Weight Formula)을 법제화해서 트럭의 “중량 대 길이”를 제한하고 차량의 중량검사소(weigh station)를 운영하며 위반사실 적발 시 벌금을 부과하는 등 과적차량을 엄중 단속한다.
4.3.2 일본의 교량유지관리체제
(1) 일본의 교량현황은 1960년 동경올림픽을 전후한 고도경제성장기부터 급속히 늘어 현재는 전국에 도로교 약 70만개를 상회하며 70%에 달하는 약 50만개의 교량이 시정촌(市町村)이 관리하는 교량으로 통계되고 있다. 그리고 1980년부터 노후화가 진행된 미국에 비해 약 30년 늦은 2010년대에 노후화 문제가 집중 부각되었다. 수도도시고속도로는 1964년 동경올림픽에 맞춰 긴급히 정비된 이후 반세기 가까이 경과하여, 노후화의 진전과 함께 중대한 손상이 발생하여 긴급히 정비된 곳이나 수중부(水中部) 등 입지환경이 좋지 않은 장소 등의 일부 구조물에서 노후화에 의한 변상(變狀)이 발생하였다.
(2) 지자체 관리 교량의 최근 통행제한이 2배 이상으로 증가한바, 10년간 직할 도로 사업비가 약 30% 감소하였고 유지수선비는 증액되어야 마땅함에도 약 20% 감소되었고 교량의 점검, 장수명화 수선계획 책정 및 교량 수선을 진행하는 것 외에 국가에 요구한 지원시책 중, 『재정적 지원』을 거론한 시구정촌이 약 90%이며 정(町)의 약 50%, 촌의 약70%에서 교량보전업무에 종사하는 토목기술자가 전무한 실정이다. 지방자치단체의 교량점검요령은 비근접 목측(目測)에 의해 점검하는 경우도 많아(약 80%), 점검의 질(質)도 문제가 있음이 드러났다.
(3) 일본은 2007. 8월 미국 미네아폴리스 교량 붕괴사고와 2012.12월 일본 사사고(笹子)터널 사고를 계기로 국토교통성을 중심으로 도로 및 도로시설물의 노후화 문제에 대한 깊은 자성과 함께 본격적인 대책 마련에 집중하게 되었다. 사사고(笹子)터널 천정붕락사고는 2012.12.2일 터널 천정 콘크리트 판 130m의 추락으로 9명 사망하여 일본 고속도로 사고 역사에서 최대의 사상자수를 기록하였고 사고원인으로는 설계에서의 천정판 고정방식의 과실이 드러났고, 시공 부실로 고정용 접착제의 부족 시공 및 점검 부실로 2012. 9월 상세점검 시행시 육안검사(肉眼檢査)만 하며 매뉴얼에 따른 타격음(打擊音) 검사(檢査) 미시행이 지적되었고, 노후화현상으로서 결합접착제의 열화가 지속된 점이다.
(4) 인프라 장수명화를 위해 개별시설별 장수명화 계획을 중심으로 maintenance cycle을 구축하고 maintenance cycle의 실행과 체제구축 등에 의해, Total Cost를 감축⋅평준화를 통해 산 · 학 · 관의 협력에 의한 신기술 개발 및 유지관리 산업을 육성하고 있다. 교량 장수명화를 위해서 적시에 적절한 보수⋅보강에 의해, 80년이 넘도록 큰 손상 없이 사용 중인 상태이다.
(5) 정기 점검 기준의 체계 정비인데 성령(省令)⋅고시로, 5년에 1회, 근접 육안점검을 기본으로 하는 점검을 규정, 건전성 진단결과를 네 가지로 구분한다. 터널, 교량 등의 구조물에 공통 적용하며 점검방법을 구체적으로 게재한 정기점검기준을 책정한 점, 시정촌의 원활한 점검 실시를 위해, 주로 변상의 착안 개소, 판정사례 사진 등을 추가하여 정기점검요령으로 종합 정리하고 유지, 점검, 조치할 것을 규정하고 법령⋅정기점검기준의 체제를 정비하였다. 그리고 근접 육안점검의 필요성이다. 즉, 비근접 목측으로 변색부 확인은 가능하지만 들뜸 등은 확인이 곤란하며 변색부를 확인할 때, 근접육안점검인 경우에는 손으로 만져보거나 타음검사(打音檢査)를 변용함으로써 더욱 정확한 진단이 가능하다.
(6) 교량점검요령 및 매뉴얼에서는 국토교통성의 『도로교 정기점검 요령(2014.6)』를 비롯하여, 각 지방자치단체별로 『교량점검 매뉴얼』을 작성⋅활용하고 있으며 그림과 사진 등을 활용하여 점검자가 점검의 착안점을 알기 쉽게 작성되어 있는 것이 특징이다. 즉, 2014.7월 성령(省令)시행에 따라, 도로관리자는 모든 교량⋅터널 등을 5년에 1회, 근접 육안점검에 의한 점검계획을 수립, 2014년의 점검실시율은 교량 약 7%, 터널 약 11%, 도로부속물 약13%이다. 교량의 경우, 국토교통성은 전체의 약 2%를 점검하였고, 도로관리자에 따라 대처상황이 차이가 있음을 확인했다. 제3자 피해 예방의 중요성 관점에서 최우선적으로 점검을 추진할 교량을 규정하고 있다.
(7) 교량에 대한 점검실시 현황으로는 우선점검대상 교량의 점검 실시율은 긴급수송도로횡단 과도교 약 15%, 과선교 약 11%, 긴급수송도로구성 교량 약 13%로, 과선교의 점검이 지체되고 있는 상황이다. 과선교의 점검에는, 철도사업자와의 협의⋅조정에 시간을 요하는 등 문제가 있어, 거의 모든 철도사업자와 향후 점검계획을 확인하여, 2015년에는 2014년의 2배 이상의 점검을 실시하였다. 점검결과에 따른 조치로는 2014년 도로유지관리회의를 실시하여 정기점검을 추진하고 향후 많은 교량을 관리하고 있는 지방자치단체도 포함하도록 했다. 시급한 조치가 필요함에도 보수가 어려운 경우는 통행금지하며 통행규제 교량 등의 이용상황을 고려, 필요시 교량 등을 집약화 내지 철거하며 지방자치단체의 계획적인 보수실시 등, 상기 조치가 착실히 수행될 수 있도록, 국가가 다양한 지원을 한다. 계획수립시, “사후보전”에서 “예방보전(LCC 최소화)”으로 전환에 따라 장기적인 보수비용의 저감을 지향하며 조치시, 지역의 도로네트워크 검토와 각 도로관리자 간의 조정, 기술적 조언을 한다. 장수명화를 위해 적정한 보수를 실시하는 지방자치단체에게는 중점적으로 재정지원을 한다. 동경도의 경우, 교량관리의 기준은 1988년 3월 제정되어 운영되고 5년에 1회씩 용역사에 의한 정기점검을 실시하고 있고 가능한 근접 육안점검하며 필요시 점검 할 때 차나 선박을 활용한다.
5. 민⋅관 거버번스를 통한 교량 재난안전관리 개선
5.1 교량관리체계(BMS)를 통한 안전관리정책 혁신
(1) 교량 유지관리 정책의 목표는 결국 교량의 내하성(耐荷性) 및 내구성의 확보를 통한 교량의 사용수준 및 안전수준을 유지⋅향상시키는 것이므로, 선진국 유지관리경험의 교훈에서와 같이 사후 유지관리에서 예방 유지관리정책으로 지향해야 한다. 선진국의 유지관리 노하우를 조기 습득 및 공유하여 시행착오를 최소화해야 한다.
(2) 예방적 유지관리는 구조물에 심각한 손상이 발생되지 않도록 하거나, 구조물의 내구성 저하를 지연시키는 유지관리 활동을 의미한다. 예방적 유지관리는 손상이 발생된 경우에 손상을 보수⋅보강하거나, 손상이 확대되지 않도록 하는 활동뿐만 아니라 이러한 손상의 발생을 지연 또는 방지하는 활동을 포함한다. 도로시설물 등급은 A~E 5단계이다. 상태가 양호한 시설은 A~B등급, 보수⋅보강이 지속적으로 필요한 시설은 C∼D등급, 안전성에 위험이 있어 사용을 제한하는 시설물은 E등급으로 구분된다.
(3) 국내 일반국도 교량의 현황 분석에 따르면, 과거에 비하여 교량의 전반적인 생태는 C등급 이상으로 향상되었고, 현재 교량의 상태를 고려할 때 사후 유지관리 정책보다는 예방 유지관리 정책을 도입하는 것이 바람직하다. 예방 유지관리 정책을 실시하는 경우에 교량의 생애주기(life-cycle) 동안 지출되는 비용을 최소화 할 수 있으며, 교량의 수명을 연장하게 되어 결과적으로 유지관리 예산을 절감할 수 있다.
(4) 그리고 교량관리정보시스템(Bridge Management System)을 적극적으로 운영해야 한다. 이는 교량 제원, 점검 결과 등 상태정보를 체계적으로 관리⋅분석하여 결함조치 시기와 방법 제시, 소요예산 추정 및 우선순위 선정 등 유지관리 전략 수립을 지원하는 체계이다. 시설물생애주기관리체계(LCM, Life Cycle Management)를 구축(① No Maintenance 수준, ② Essential Maintenance 수준, ③ Current Maintenance 수준, ④ Preventive Maintenance 수준으로 구분)하고 생애주기비용(LCC, Life Cycle Cost) 예측시스템을 개발하여 교량이력관리 DB를 구축해 운영할 필요가 있다. 적정 유지관리 수준을 이행하기 위해서는 예방/필요 유지관리 기준을 확립하고 시설물 안전 및 유지관리 예산운용을 합리화해야한다. 이를 도입하면 전국 교량정보의 신뢰성이 높아지고, 조치가 지연되던 국도교량의 보수예산도 적정수준 확보된다. 또한, 효율적 안전점검을 가능하게 하는 스마트폰 앱을 개발⋅보급하여 교량 증가로 과중했던 현장관리자의 업무 경감에도 기여한다.
(5) 첨단 교량관리체계 도입으로 국도 교량의 안전수준 향상에 크게 기여하고, 국토교통부는 전국 지자체까지 전파해 체계적 안전관리를 지원할 필요가 있다. 특히, 지자체의 경우 관리 교량 수가 많고 노후화 정도가 심하므로 관리비용 절감, 안전수준 향상 등 첨단교량관리체계 도입효과가 더욱 클 것으로 기대된다. 데이터베이스(DB)가 구축되고 교량의 손쉬운 안전점검과 합리적 유지관리 예산산정이 가능하게 된다. 시설물 노후화, 차량 증가로 인해 교량 안전관리 비용이 계속 증가할 전망이어서, 각 지자체의 재정확보 부담도 점점 커지고 있는 실정인 바, 향후 편리한 현장정보의 관리, 정확한 교량이력의 관리, 안전 및 수명의 관리, 합리적인 예산관리가 가능할 것으로 기대된다.
Research Presentation on the Introduction to Bridge Information Management System
5.2 국민참여 확대로 교량 안전점검관리 강화
(1) 교량의 유지관리에 관심을 가지고 국민 모두 참여할 수 있도록 ‘교량 유지관리 공모전’을 실시하고 각종 유지관리 관련 정책결정 심의회에 민간전문가를 참여시킨다. 이에는 토목인은 물론 일반인도 참여할 수 있도록 한다. 일반인들에게는 교량 관련 그림이나 논설문 등을 통해 교량에 대한 관심을 높이도록 하고, 토목인들에게는 교량 유지관리 방안, 교량 유지관리의 문제점, 튼튼한 교량의 시공 방법 등의 주제로 글을 통해 자신의 전문적 견해를 제시하는 기회를 제공한다. 그리고 여기서 채택된 내용들을 선별하여 국가 교량유지관리 정책에 적극 반영하도록 한다.
(2) 교량점검에 Ombudsman 제도를 도입하도록 한다. 이는 불시에 교량의 유지관리 상태를 검사하는 것을 말한다. 이때 교량을 검사하는 사람은 교량검사 당일에 국가에서 적절한 전문가를 위촉토록 한다. 단, 검사의 실시자는 매번 바뀌게 된다. 검사결과, 교량의 유지관리가 제대로 이루어지지 않고 있을 시에는 해당 교량의 유지관리와 관련된 모든 이들을 법적인 책임으로 처리한다.
(3) 또한 사고가 발생했을 때 그 원인이 유지관리의 소홀로 인한 것이라면 Ombudsman 제도로 선택된 이들을 포함하여 이와 관련된 모든 이들을 법적 책임으로 처리하도록 한다.
5.3 교량안전 유지관리 예산의 확보 및 운용
(1) 2016년을 기준으로 우리나라의 유지관리비는 도로 사업비의 10% 정도가 사용되고 있는데, 이중 연간 교량유지관리비는 개축비의 0.68%정도이다. 미국이 연간 25억불, 일본이 도로건설비의 20% 정도를 교량유지관리에 사용하고 있는 사실을 감안할 때, 이는 턱없이 적은 양이다.
(2) 따라서 교량유지관리 예산이 전체 구조물유지관리 예산의 일정비율 이상 투입될 수 있도록 법과 제도적 장치를 마련하여 교량의 유지관리를 위한 예산을 확보하여야 한다. 그리고 예산은 사후 유지관리 예산과 예방적 유지관리 예산으로 분리하여 관리되어야 한다.
(3) 성수대교 붕괴사고 이후 예산을 별도 편성 및 투입하여 한강교량 안전관리제도를 개선하게 되었다. 첫째, ‘낙교방지턱’의 설치이다. ’97년 본교량을 재설치하면서 개선된 성수대교의 가장 중요한 구조로, 교량이 끊어지더라도 한강으로 떨어지지 않도록 설치된 이중 안전장치이다. 둘째, ‘온라인 안전감시시스템’의 설치이다. 교량에 설치된 정밀한 계측장치를 통해 육안으로 손상 확인을 파악하기 어려운 부분이나 교량의 미세한 움직임을 실시간 감시하는 것으로, 현재 사장교나 트러스교 등 특수 교량에 구축되어 있다.
셋째, 1인 1시설물 전담주치의 제도 신설이다. 성수대교 사고 이후 같은 해에 제정된 『시설물의 안전관리에 관한 특별법』에 따라 정밀안전진단 등 의무시행이 되고 있다. 서울특별시는 ▴정기점검(연 2회 이상) ▴정밀점검(안전등급에 따라 1~3년마다 1회 이상) ▴정밀안전진단(안전등급에 따라 4~6년마다 1회 이상)을 실시하고 있다. 특별법에 따라 1종 시설물로 분류되는 한강교량은 완공되고 10년이 지나면 정밀안전진단을 실시해 체계적 관리 토대를 마련하게 되며, 평소에는 일상점검을 통해 시설물의 이상 유무를 체크하고 있다. 또, 점검 결과를 토대로 부분적 보수를 꾸준하게 실시하면서 지속 관찰을 병행하고 있다.
넷째, ’96년 이전 완공 교량에 대한 내진보강이다. 서울특별시는 ’96년 이전에 완공돼 내진설계가 미처 반영되지 않은 천호대교, 올림픽대교 등 10개소는 지난 ’09년 진도 7~8에도 견딜 수 있는 내진 1등급으로 보강을 완료했다.
다섯째, 수중 점검선 자체개발 및 운영이다. 2000년부터 물속에 잠겨있는 교량 기초 구조물의 이상 유무를 점검하기 위해 수중 점검선을 예산투입해 개발하여 운용하고 있다.
5.4 노후교량 및 초장대 교량 안전관리 집중
(1) 노후교량 철거 및 재가설을 위해서는 공사기간 중 교통처리를 위한 임시교 설치와 접속도로 확보를 위한 용지보상비의 집행 등 막대한 예산 투입이 필요하다. 붕괴위험이 있는 노후교량을 DB로 격상관리하되, 노후교량에 대한 특별 정밀점검을 실시하여 현지 교통량과 중량차량 통행빈도 등의 여건에 따라 취약부위의 내구력을 보강하는 성능개선방식이 가능하다.
(2) 노후 취약교량에 대한 성능개선 연차별 추진 계획을 수립하고 관련 예산을 편성하여 공사를 시행해야 한다. 교량사고는 사전에 철저한 대비와 관리로 충분히 예방가능하기에 안전대책은 빨리 시행할수록 유리하다.
(3) 초장대 특수교량은 길이가 매우 길고 교통량도 상당히 많으므로 상시 모니터링할 수 있는 기술과 모니터링 데이터를 기초로 한 구조해석 기술 등이 필요하다. 교량건설에 혁신적인 공법과 신소재를 사용하게 됨에 따라 안전 및 유지관리에 있어서도 보다 기술적 전문성과 함께 점검인력의 보충이 필요하다.
(4) 이밖에도 환경오염 방지를 위해 신규 건축에 대한 규제가 강화되고 건설폐기물의 처리가 더욱 어려워질 것으로 예상된다. 이에 조기 철거보다 효율적인 유지관리를 통한 기존 시설물을 오래 사용할 수 있도록 건설환경이 변화할 것으로 예상되며 이에 따라 재고 시설물들의 증가와 함께 재고 시설물에 대한 유지보수 비중이 더욱 높아짐으로 안전관리에 적극적인 관심과 추진이 필요하다.
6. 맺는 말
이상으로 선진외국 교량안전사고 및 유지관리체계를 참고하며 민⋅관 거버넌스(governance)를 통한 교량 유지관리 시스템의 현실태를 분석하고 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하며 다음의 교훈을 얻었다.
첫째, 사후 유지관리 체계에서 벗어나 예방적 유지관리 체계로의 대전환이 절대 필요하다. 시설물생애주기관리시스템(LCM)을 구축하고 생애주기비용(LCC) 예측시스템을 개발하여 이력관리 DB를 항시 적극 활용해야 한다. 또한 국토교통부를 비롯한 한국시설안전공단, 한국도로공사 등 교량안전관리 기관의 역할을 제고할 필요가 있다.
둘째, 교량안전관리에 민⋅관 거버넌스(governance) 체제로 혁신하며 Ombudsman 제도를 도입하여 교량 유지관리를 맡은 사람들에게 책임감을 부여한다. ‘교량 유지관리 공모전’ 등 정기적으로 실시하는 등 교량관리에 대한 시민들의 관심과 참여를 유도한다.
셋째, 우리나라가 교량 유지관리에 들이는 예산은 선진국에 비해 턱없이 부족한 현실이므로, 교량 유지관리 예산이 전체 구조물 유지관리 예산의 일정비율 이상 투입될 수 있도록 법과 제도적 장치를 마련하여야 한다. 이러한 예산반영여부 공청회 등 심의절차과정에서 민⋅관 거버넌스(governance)에 의한 공개적인 협치(協治)행정이 이루어져야 한다. 미래의 주요정책들은 거버넌스 참여주체들 간에 대등한 관계에서 현장밀착형 교량안전관리를 위한 충분한 논의와 합의를 통해 인근 사용자들의 실질적인 의견이 반영되도록 해야 한다.
교량의 유지관리 소홀로 인한 붕괴 또는 교량 기능의 상실은 귀중한 인명과 재산피해 뿐만 아니라 도시의 기능을 마비시킬 수도 있다. 따라서 이제 도시노후화에 따른 산업화의 기반시설인 교량의 유지관리정책 대전환을 통해 사회적 비용(SC)을 감소시키며 제4차 산업혁명의 시대에 맞는 산업안전문화를 확대해야 한다. 이제는 교량의 안전을 확보하여 사회간접자본이 제 기능을 다할 수 있도록 철저한 유지관리가 필요하다.
감사의 글
재난과학분야의 융합연구 및 다양한 재난안전정책 자문경륜 가운데 정성껏 지도해주신 윤명오 교수님께 진심으로 감사드립니다.
References
Notes
대개 ‘국정관리’, ‘국정관리체계’, ‘통치양식’, ‘국가경영’, ‘협치적 통치’, 또는 ‘협치(協治)’, ‘함께 다스림’ 등으로 번역된다.
command & control 패러다임은 전통적인 관료제에 기초한다. M. Weber는 “근대행정은 점진적으로 불가피하게 관료주의화 된다.”고 주장하며 국가영역 및 사회의 모든 영역의 조직에서 관료제화 된다고 하였다(1947).
NIMS의 6가지 구성요소는 ①명령과 관리 ②대비 ③자원관리 ④의사소통과 정보관리 ⑤지원기술 ⑥지속적인 관리와 유지이다. 이중 명령과 관리에 관련하여 사고명령시스템(Incident Command System: ICS)을 구축한다.
사고현장지휘체계 ICS(Incident Command System, 이하 ICS로 표기)
김은성⋅정지범⋅안혁근, “국가재난안전관리 정책패러다임에 대한 연구”, 한국행정연구원, 2009, pp 17-24 참조.
기업에서 추진해 온 위험관리방식을 공공부문에 적용한 것임.
Collaborative Governance, 1970년대 이후 등장한 개념으로서 공동체를 중심으로 시민참여와 국가사회발전을 모색하기 위한 공사(公私) 협력체제와 네트워크 구조를 말하며, 참여자들간의 의사결정 권한을 공유하며, 이러한 시민참여를 통해 공공재(公共財)인 안전서비스의 가치를 제고하는 일련의 과정이라고 본다. 공공업무의 효율성과 효과성을 개선하기 위해 정부의 비효율성을 제거하고 성과를 높일 뿐만 아니라 민주성도 제고하여 정부성과와 대표성을 확보하기 위한 노력의 총체라 할 수 있다.
김은성⋅정지범⋅안혁근, “국가재난안전관리 정책패러다임에 대한 연구”, 한국행정연구원, 2009, pp 25-28.
바닷속 물체의 탐지나 표정(標定)에 사용되는 음향표정장치(音響標定裝置)에 대한 명칭. sonar는 sound navigation and ranging으로부터 유래한다. 좁은 뜻으로는 수중청음기⋅음향탐신기를 말한다. 제1차 세계대전 중 영국 해군에 의해 조직된 애스딕(asdic)에 해당한다.
American Association of State Highway and Transportation Officials 미국 도로교통행정 협회