재난안전분야의 장기교육과정 도입 방안에 관한 연구
Introducing a Long-term Course in the Disaster and Safety Field
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Abstract
현재 재난 대응과정에서 정부 대응력의 한계와 전문인력의 전문성 부족 등의 문제가 대두되고 있어, 체계적이고 전문적인 교육을 통해 필요한 직무지식을 함양하고 현장 대응력을 강화하기 위한 교육과정 도입이 시급한 실정이다. 따라서 본 논문은 재난안전분야의 장기교육과정 도입방안을 제시하는데 목적이 있다. 이를 위해 본 연구에서는 재난안전 관리체계 및 전문교육 현황을 분석하고, 기존의 대규모 재난 발생에 따른 정부의 대응현황 분석과 설문 분석을 통해 재난안전분야 장기교육과정 도입의 필요성을 도출하였으며, 장기교육과정 정착을 위한 현행 법⋅제도의 개선방안을 도출하였다. 그 결과 재난안전 관리 공무원의 전문성과 현장에서 문제를 해결할 수 있는 역량을 배양하기 위한 교육의 필요성을 도출할 수 있었으며, 설문분석을 통해 장기교육과정 도입의 추진 근거를 마련하고, 별도정원 확보 등 제도적 개선방안을 제시할 수 있었다. 향후, 재난안전 관리 역량 및 문제상황 해결능력 등 전문성을 겸비한 한국형 위기관리자를 양성하여 안전한 사회 구현에 기여할 수 있을 것으로 생각된다.
Trans Abstract
Currently, in the disaster response process, problems such as limited government responsiveness and the lack of expertise and specialized human resources are emerging. There is an urgent need to introduce an educational course to strengthen systematic specialized education in order to cultivate the necessary job knowledge and on-site responsiveness. Therefore, this paper presents a proposal for introducing a long-term course in the field of disaster safety. The paper analyzes the current state of disaster safety management systems and specialized education and introduces long-term courses in the field of disaster safety through analysis of the government’s response to the occurrence of existing large-scale disasters and analysis of questionnaires. The necessity was confirmed in the study, and an improvement plan of the current law and system for establishing the long-term course is proposed. The results showed that there is a need for education to cultivate the expertise of disaster safety management civil servants and the ability to solve problems in the field. Based on the analysis of questionnaires, the basis for promoting the introduction of long-term courses was set up, and it was possible to separately present institutional improvement plans such as securing capacity. The study may contribute to the realization of a safer society through the training of Korean-style emergency managers to develop both disaster safety management ability and the ability to solve problems.
1. 서 론
본 논문은 재난 대응현황 분석 및 설문분석을 통해 재난안전분야의 장기교육과정 도입방안을 제시하는데 목적이 있다. 2019년 12월 중국 우한 지역에서 발생한 코로나 19가 세계적으로 대유행하면서 현재 우리는 재난상황 속에서 일상생활을 하고 있다. 범정부적 방역과 함께 ‘사회적 거리두기’, ‘생활 속 거리두기’ 등 국민들의 높은 수준의 방역지침 준수로 인해 타 국가에 비해 신종 감영병 재난에 대해 대응을 잘해가고 있지만 그 과정에서도 전세기 방침, 개학 및 수능, 마스크 보급 등 주요 정책에 대한 중앙정부와 지자체, 공공기관 간 정책 혼선으로 국민들에게 혼란을 가중시키기도 하였다. 또한 코로나 상황 속에서 무려 54일 간의 장마로 대규모의 인명 및 재산 피해가 발생하였으며, 이천 물류센터 화재 사고로 인해 50여 명의 사상자가 발생하기도 하였다. 이는 재난 상황 속에서 새로운 재난이 추가로 발생한 것으로, 기존 재난 대응 시스템에 혼란을 주고 담당자들에겐 업무 과중으로 이어지게 되어 그로 인한 피해가 국민에게 전달될 수 있는 위험이 커지고 있는 것이다.
기후변화 및 급속한 도시화 진행 등으로 인해 전 세계적으로 재난 피해액이 1989년 167억 달러에서 2013년 1,184억 달러로 7배 증가하였으며, 우리나라의 경우도 지난 10년간 174건의 자연재해로 인해 282명의 인명피해 및 약 7조 원의 재산피해가 발생하는 등 재난 피해 발생 빈도와 규모가 점차 대형화 추세에 있다(Kim and Youn, 2018). 특히, 2011년 7월 집중 호우로 인한 우면산 산사태, 2016년 폭설 및 강풍으로 인한 제주공항 마비사태, 경주와 포항 지진 사태, 양양산불 등 자연재난 및 사회재난 등이 복합적으로 연계되어 발생하는 대형복합재난도 증가하는 추세이다. 이러한 대형복합재난은 인명과 재산, 기반시설 마비 등 피해가 막대하여 범부처의 통합적 대응이 필요한 재난이며, 그 특성상 연속성, 복합성, 대형화 경향을 보여 다수의 부처 및 부서의 대응이 필요하므로 기존의 재난대응체계로는 효율적인 대응이 어려운 실정이다. 따라서 시대적 변화에 선제적으로 대응하고 미래재난 등에 대비할 종합적 안목을 갖춘 전문가 양성이 시급하며, 재난안전 관리 역량 및 재난현장의 다양한 변수상황에 필요한 대응 순발력, 문제상황 해결능력 배양 등을 위한 전문교육과정 도입이 필수적이다.
하지만 현재까지 재난관리에 대한 인식은 인명구조 및 구급에 경도되어 있다. 물론 국민의 생명을 지키는 중요한 업무인 소방이나 해경에서 전담하는 초동대응은 국민적 관심과 체계적인 전문교육의 실시로 개선 및 발전되고 있으나, 통합적이고 지속적인 시간이 요구되는 재난관리 및 Risk 관리는 인력 인프라 부족 등으로 전문적 대응에 한계를 나타내고 있다. 따라서 재난 예방에서 대응, 복구까지 재난 및 안전관리 전(全)주기 업무를 이해하고 관리할 수 있는 핵심 재난안전 전문 인력 양성이 더욱 필요한 시점이다.
공무원의 역량강화를 위한 교육훈련과 관련된 연구는 지속되어 왔는데 Choi et al. (2017)은 충청남도 교육훈련 여건 및 현황 분석을 통해 역량 모델을 설정하고 충청남도 공무원의 역량 진단을 통해 교육훈련 방향을 제시하였다. Lee et al. (2016)은 국외 고위공무원 교육훈련 프로그램 분석과 인사혁신처 국가공무원인재개발원의 고위정책과정 수료생을 대상으로 한 설문조사 분석을 통해 고위공무원 국내 장기 교육훈련에 대한 진단 및 개선방안을 제시하였다. 해당 연구에서는 교육수요자의 요구를 반영하여 교육훈련 프로그램의 목표를 명확히 하고 평가체계의 구축을 통해 교육 효과가 나타날 수 있도록 유도하였다. Kwon et al. (2016)은 지방자치인재개발원의 장기교육과정을 분석하고 국내외 우수 교육과정을 벤치마킹하여 교육품질을 고도화하고 전문성을 강화할 수 있는 교육과정 설계(안)을 제시하였다. 이처럼 기존에 장기교육과정을 운영하는 국내 교육기관에서는 기존 과정을 리뉴얼하는 연구를 수행해 왔으며, 이외에도 일반행정가 양성을 위한 연구는 지속되고 있으나 재난안전 전문가 양성을 위한 연구는 일부 영역에서 이뤄지고 있다.
Park and Kim (2014)은 지방자치단체의 재난관리 담당 공무원에게 실시하고 있는 교육훈련의 현황과 문제점을 조사하였다. 지자체 재난안전 업무를 담당하고 있는 공무원을 대상으로 설문조사 및 인터뷰를 실시하여 문제점을 도출하고 이를 개선하기 위한 교육 이수 강제조항 제정 및 교육 이력관리, 관리자의 인식제고 등의 방안을 제시하였다. Kim and Choi (2017)는 119구급대원의 핵심역량에 대한 중요도와 수행능력을 파악하기 위해 특정 지자체 소방공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 그 결과를 119구급대원들의 재난대응 역량 강화를 위한 교육훈련 프로그램 개발의 기초자료로 활용하였다. Park et al. (2015)은 안전교육 전문연력 양성을 위한 교육 커리큘럼 및 자격요건, 활용 현황 등을 분석하여 안전교육 전문인력 양성 활성화 방안을 제시하였다.
재난의 복잡·다양화로 인해 기존의 획일적 재난대응 방식으로는 한계가 있으며, 시대적 변화에 선제적으로 대응하고 미래재난 등에 대비할 종합적 안목을 갖춘 전문가 양성이 시급하며, 특히 재난발생시 신속한 상황판단과 정확한 의사결정을 내릴 재난안전 관리자에 대한 연구와 관심은 현재까지 많이 부족한 현실이다. 특히 국민의 생명과 재산을 지키는 재난안전과 관련된 장기교육과정은 소방⋅해경과 같은 초동대응과 관련된 전문가 양성에 국한되어 있으며, 국내 일부 대학에서 재난안전분야의 중요성을 인식하여 석박사 과정을 개설⋅운영 중이나 실무활용형 전문가 양성에는 한계가 있는 수준이다.
따라서 본 연구에서는 재난안전 관리체계 및 전문교육 현황을 분석하고, 기존의 대규모 재난 발생에 따른 정부의 대응현황 분석과 설문 분석을 통해 장기교육과정 도입의 필요성을 도출하고, 장기교육과정 정착을 위한 현행 법⋅제도의 개선방안을 제시하고자 한다.
2. 재난안전 관리체계 및 전문교육 현황 분석
2.1 재난안전 관리체계 현황 분석
자연재난 및 사회재난은 예측하지 못한 곳에서 대규모로 발생하기 때문에 재난의 효과적 관리를 위한 통합적 재난관리체계가 요구된다. 재난발생시 범정부적 단일화되고 일원화된 통합지휘체계에 따른 재난관리를 위해서는 중앙정부 간, 중앙정부와 지방자치단체 간, 중앙정부와 유관기관 간, 지자체와 유관기관 간의 협력체계 구축과 상호 연계가 필요하다. 하지만 현재 재난안전 업무 담당자의 경우 잦은 순환보직 및 재난안전부서 근무 기피 현상으로 전문성이 부족하며, 다양한 업무를 동시에 수행함으로써 업무에 대한 부담감도 가중되고 있다.
특히 현재 재난안전부서장(관리자) 운영실태의 경우 평균연령이 높고 재직기간이 짧아 재난 및 안전관리 업무를 수행하기 위한 역량이 미흡한 실정이다. 시⋅도 재난안전실장은 지역 재난안전정책을 총괄⋅조정하는 직위임에도 퇴직 직전 승진⋅전보자, 재난안전업무 경력⋅경험이 적은 행정직렬 위주로 배치하여 전문성과 무관하게 임명되는 실정이다. 또한 재난안전부서장(과장)은 대부분 승진⋅전보를 통해 배치되고 과장 초임자의 한시적 업무영역으로 인식되고 있다.
실제 시⋅도 재난안전실장 대상 인터뷰 결과 재난안전 총괄책임자는 재난안전업무를 총괄⋅지휘해야하므로 충분한 경험과 노하우를 축적하기 위해 최소 3년 이상의 장기재직이 필요하다고 하였으며, 재난발생시 총괄⋅조정역할을 수행하기 위해 전문성 확보는 필수적이라는 의견을 제시하였다.
2.2 재난안전 전문교육 현황 분석
｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제29조의2에 의해 재난 및 안전관리 업무를 담당하는 공무원이나 직원은 행정안전부장관이 실시하는 전문교육을 정기적으로 또는 수시로 받아야 한다. 이러한 재난안전 종사자 교육은 행정안전부에서 지정한 54개 재난안전 전문교육 대행기관에서 실시하고 있으며, 법적 근거를 바탕으로 교육과정을 운영하고 있다.
그 중 재난안전 교육의 핵심기관인 국가민방위재난안전교육원(이하 교육원)은 1987년 민방위학교로 개원하여 지금은 1년 상시로 재난안전 교육을 실시하는 대표기관으로 발전하였다. 교육원의 재난안전 교육체계는 계층별(신규자, 실무자, 관리자) 역량 강화를 위한 기본교육과정, 직무분석에 기반한 전문지식 및 기술 습득을 위한 전문교육과정, 재난안전분야 기초소양 함양과 시대적 이슈재난 기반의 특화교육과정으로 구성되어 있다. 대부분의 과정이 교육의 질적 향상을 위하여 기존의 2∼3일의 교육과정을 3∼5일로 확대 운영하고 있으며 현장에 강한 전문가 양성을 위해 참여형 교육 또한 점차 확대하고 있다. 교육원 이외의 타 재난안전 전문교육 대행기관에서는 대부분 법적 의무시간인 관리자 7시간, 실무자 14시간을 충족하기 위한 교육과정을 운영 중이며, 이론식 위주의 교육을 실시하고 있다.
3. 장기교육과정 도입 필요성 도출
3.1 국내 주요 재난사고 사례 분석
국내 발생한 주요재난에 대해 예방 및 대비단계, 초기 및 비상대응, 수습 및 복구 단계별 재난 대응 현황 분석을 통해 각 사례별 문제점을 도출하고 이를 현행 재난안전 교육과정 상에서의 문제점과 연계하여 재난안전 장기교육과정 도입 필요성을 도출하고자 하였다. 각 재난상황의 대응단계별 문제점과 관련 역량을 분석하면 다음 Table 1과 같다.
Analysis of Major Disaster Cases in South Korea
주요 대형 재난안전 사례 분석을 통해 재난안전 관리 대응절차 및 단계별 대응과정 상에서 재난안전 관리 공무원의 역량 한계를 확인할 수 있었다. 이를 재난안전 관리 공무원의 공통임무 역량과 재난 대응단계별(예방, 대응, 복구, 사후관리) 역량으로 구분하여 살펴보면, 재난안전 사고 사례에서 나타난 공통임무 역량의 한계는 재난관리 기획 역량, 공공정보와 위기경보 역량, 법적기반체계 확립 역량, 재난대응조직화 및 인력육성 역량이다. 재난관리 기획 역량 부족 차원에서 재난관리 기획 역량은 재난환경 여건을 종합하여 체계적으로 재난관리 계획(대책)을 기획하고 수립하는 역량으로, 메르스와 인천수돗물 사태, 고양 저유소 사태의 사전 징후 감지 및 예방 단계에서 나타난 한계라고 할 수 있다. 공공정보와 위기경보 역량 부족 차원에서는 경주/포항 지진의 대응단계의 정보제공 및 위험 커뮤니케이션 과정에서 발생하였으며, 법적기반체계 확립 역량 부족 차원에서는 경주/포항 지진, 고양 저유소 화재와 관련한 법적 기반체계 미흡으로 사고를 야기하였다. 재난대응 조직화 및 인력육성 역량 부족 차원에서는 메르스 사태와 경주/포항지진 사태에서 주로 나타난 역량으로 감염병 관련 전문 인력과 지진피해 조사인력 등 관련 전문인력 부족과 재난대응 조직화 미흡으로 인한 혼란을 초래하였다.
재난 안전 대응단계별 핵심역량의 한계를 살펴보면, 예방단계(영역)에서 나타난 공통적인 핵심역량의 한계로는 유형별 저감대책 역량(고양 저유소 화재, 인천 수돗물 사태, 경주/포항지진), 취약성 감소 역량(고양 저유소 화재, 경주/포항지진, 인천 수돗물 사태), 안전문화 활동 촉진 역량(메르스 사태)을 들 수 있다. 대응단계(영역)에서 나타난 공통적인 핵심역량 한계로는 상황관리 역량(모든 사례 해당), 위기평가 역량(고양 저유소 화재), 주민 보호(경주/포항지진, 인천 수돗물 사태, 메르스), 재난자원 운용(모든 사례), 현장통합 지원 활동(모든 사례), 통신망 운영(경주/포항지진) 역량 등을 들 수 있다. 복구단계(영역)의 공통 핵심역량 한계는 경제/사회 회복(모든 사례), 보건/심리 회복(메르스, 경주/포항지진), 물리/기능 개선 복구(경주/포항지진, 인천 수돗물, 고양 저유소), 이재민 생활 재건(경주/포항지진, 메르스), 사고 원인 분석(인천 수돗물), 제도개선 발굴(모든 사례) 역량 등을 들 수 있다.
이를 통해 재난안전 관리 공무원의 전문성 향상이 필요하며 해당 분야 전문지식을 통한 관련 정책문제를 해결할 수 있는 역량 강화를 위한 교육이 필요하다는 것을 확인할 수 있었다. 또한 신속한 명령 및 통제체제 작동 관련 전문성, 평시 및 재난 시 재난 관련 조직 간 협력 및 네트워크 관리 관련 전문성, 재난에 대한 과학적이고 전문적인 지식 관련 전문성, 갈등 관리역량 관련 전문성 등이 요구되기 때문에 재난안전 장기교육과정을 통한 재난관리 전문가 양성이 필요하다.
3.2 장기교육과정 도입 타당성 설문 분석
재난안전 장기교육과정 도입 필요성과 교육대상자의 수요(needs)를 파악하기 위해 설문조사를 실시하였다. 설문 대상은 장기교육과정 도입 타당성을 파악하기 위해 지자체 단체장 및 지방의회 의원을 대상으로 하였으며, 실질적인 장기교육과정 교육수요를 파악하기 위해 중앙부처 및 지자체 재난안전 국⋅과장을 대상으로 하였다. 또한 재난안전 관련 전문가(자문위원, 학계)들로부터 교육과정 운영 전반에 대한 중요사항 항목을 검토하기 위해 설문을 실시하였다. 재난안전 전문가는 행정안전부 정책자문, 재난관리책임기관 평가단, 재해영향평가 심위위원 등의 자문위원을 대상으로 하였으며, 학계는 행정안전부 재난안전 전문가 양성사업 대학의 교수와 학생을 대상으로 하였다.
설문응답자 전체 표본은 중앙 및 지자체 국과장 66명, 단체장 및 의회 77명, 전문가 41명으로 총 184명이며, 국과장 설문응답자의 경우 광역단체가 21명, 기초단체가 42명, 기타 3명으로 기초단체 비중이 높다. 단체장/의회 설문응답의 경우 광역 단체장 1명, 기초단체장 20명으로 기초단체 비중이 높으며, 의회의 경우 기초단체만 응답하였다. 전문가의 경우 산업계 및 기관 관련 전문가가 13명, 연구원 및 정부기관이 3명, 학계가 25명으로 학계 비중이 높은 편이다.
재난안전 업무 수행시 전문성으로 인한 어려움에 대한 설문 조사 결과(Table 2)에서 국과장의 경우 ‘보통’이라는 응답이 40.9%로 가장 높았고 ‘그렇다’는 응답이 31.8%로 두 번째로 높았으며, 전체 평균은 3.23으로 재난안전 업무 수행에서 전문성 부족으로 인한 어려움을 느끼고 있음을 알 수 있다. 단체장의 경우 담당 국과장이 재난안전 업무 수행시 전문성으로 인한 어려움에 대해 ‘그렇지 않다’는 응답이 40%로 가장 높았고 ‘그렇다’는 응답이 35%로 두 번째로 높게 나타났으며, 전체 평균은 2.85로 재난안전 업무 수행에서 전문성 부족으로 인한 어려움을 비교적 낮게 인식하고 있음을 알 수 있다. 반면 의회의 경우 담당 국과장이 재난안전 업무 수행시 전문성으로 인한 어려움에 대해 ‘그렇다’는 응답이 43.6%로 가장 높았고 ‘보통’이라는 응답이 29.1%로 두 번째로 높게 나타났으며, 전체 평균은 3.60으로 재난안전 업무 수행에서 전문성 부족으로 인한 어려움을 느끼고 있다고 인식하고 있어 단체장과 인식차이를 보이고 있다. 즉 재난안전 업무 수행시 전문성으로 인한 어려움에 대해 국과장과 의회 모두 약간 어려움을 겪고 있다고 생각하는 반면, 단체장의 경우에는 비교적 낮은 인식을 갖고 있음을 확인할 수 있다.
Results of a Questionnaire Survey for Recognizing Difficulties in Business Execution
이와 같은 재난안전 업무 수행의 어려움 인식은 장기교육과정 도입의 타당성에 대해 대상별 인식차이가 존재함을 보여주고 있으나, 실제 재난안전 업무를 수행하고 있는 국과장의 인식을 중심으로 볼 때 장기교육과정의 필요성과 타당성이 있다고 할 수 있다.
재난안전 교육훈련의 수요 반영에 대한 설문 조사 결과(Table 3)에서 국과장의 경우 보통이라는 응답 비중이 42.4%로 가장 높았으며, ‘그렇지 않다’는 응답이 31.8%로 ‘그렇다’는 응답(22.7%)보다 높게 나타났다. 단체장의 경우 재난안전 교육훈련의 수요반영 정도에 대해 ‘그렇다’라는 응답 비중이 50%로 가장 높았으며, ‘보통’이라는 응답이 30%로 ‘그렇지 않다‘는 응답(15%)보다 높게 나타났다. 의회의 경우 재난안전 교육훈련 수요반영 정도에 대해 ‘보통’이라는 응답 비중이 49.1%로 가장 높았으며, ‘그렇다’는 응답이 21.8%로 ‘그렇지 않다’는 응답(14.5%)보다 높게 나타났다. 전문가의 경우 재난안전 교육훈련 수요반영 정도에 대해 ‘보통’이라는 응답이 36.4%로 가장 높았으며, ‘그렇지 않다’는 응답이 27.3%로, ‘그렇다’는 응답 22.7%보다 높게 나타났다.
Results of a Questionnaire Survey for Recognition That Reflects Educational Demand
이는 실제 재난안전 교육훈련을 받고 있는 국과장들의 경우 현재 교육훈련이 수요를 잘 반영하지 못한다고 인식하고 있는 반면, 의회와 전문가는 중립적인 입장을 보이고 있으나, 단체장의 경우에는 현재 재난안전 교육훈련이 수요를 잘 반영하고 있다고 인식하고 있어 차이를 보이고 있다.
재난안전 교육훈련의 충분성에 대한 설문 조사 결과(Table 4)에서 국과장의 경우 ‘그렇지 않다’라는 응답 비중이 45.4%로 가장 높았고 ‘보통’이라는 응답이 33.3%, ‘그렇다’는 응답이 18.2%로 나타났으며, 단체장의 경우 재난안전 교육훈련의 충분성에 대해 ‘보통’이라는 응답 비중이 50%로 가장 높았고 ‘그렇다’는 응답이 35%로 ‘그렇지 않다’는 응답(15%)보다 높게 나타났다. 의회의 경우 재난안전 교육훈련 충분성에 대해 ‘보통’이라는 응답 비중이 43.6%로 가장 높았고 ‘그렇지 않다’는 응답이 30.9%로 ‘그렇다’는 응답(20%)보다 약간 높게 나타났으며, 전문가의 경우 재난안전 교육훈련 충분성에 대해 ‘그렇지 않다’라는 응답이 50%로 가장 높았고 ‘보통’이라는 응답이 40.9%로, ‘그렇다’는 응답 4.5%보다 높게 나타났다.
Results of a Questionnaire Survey to Recognize the Sufficiency of Current Disaster Safety Education and Training
현행 재난안전 교육 훈련의 충분성에 대한 인식(Table 5)은 국과장과 전문가 집단에서는 부정적인 반면, 단체장과 의회의 경우에는 중립적인 것으로 나타나 차이가 있었다. 또한 단체장 및 의회를 대상으로 한 국내 장기교육과정 수준에 대해서는 ‘수준과 내용을 보다 더 높여야 한다’는 응답이 의회에서는 60%로 가장 높은 반면, 단체장의 경우 ‘현행 수준이 적절함’이 60%로 나타나 차이를 보이고 있다.
Results of a Questionnaire Survey at the Level of Domestic Long-Term Courses
재난안전 장기교육과정 필요성(Table 6)에 대해서는 모든 집단에서 비교적 높게 인식하고 있으나, 특히 전문가 집단에서의 필요성 인식이 매우 높게 나타나고 있다.
Results of a Questionnaire Survey on the Need for Long-Term Disaster Safety Courses
장기교육과정이 기존 장기교육과정과 차별화될 수 있다는 인식(Table 7) 역시 모든 집단에서 나타나고 있으며, 특히 전문가 집단의 차별화 인식이 매우 높게 나타났다.
Results of a Questionnaire Survey to Recognize the Differentiation of Long-Term Course Programs
재난안전 장기교육과정 개설시 참여의향에 대한 설문 조사 결과(Table 8)에서 국과장의 경우 긍정적인 응답이 49.2%로, 부정적인 응답 29.2%보다 높게 나타나 실무자들의 재난안전 장기교육과정 참여의향은 상당히 높은 것을 알 수 있다. 장기교육과정 참여 권유 의향에 대해 단체장은 ‘그렇다’는 응답이 55%로 가장 높았으며, 보통이라는 응답이 35%, ‘그렇지 않다’는 응답은 10%로 가장 낮게 나타났다. 의회는 ‘그렇다’는 응답이 61.1%로 가장 높았으며, 보통이라는 응답이 31.5%, ‘그렇지 않다’는 응답은 5.6%로 가장 낮게 나타났다. 즉, 단체장과 의회 모두 장기교육과정 참여 권유 의향이 매우 높은 것을 확인할 수 있었다.
Results of a Questionnaire Survey to Recognize Participation in Long-Term Courses
재난안전 장기교육과정의 필요성에 대해서는 모든 집단에서 필요하다는 의견을 제시하였으며, 재난안전 업무 수행의 어려움 인식은 단체장 및 의회에 비해 실제 재난안전 업무를 수행하고 있는 국과장을 중심으로 전문성이 부족하다는 인식이 있어 장기교육과정의 필요성과 타당성이 있다고 할 수 있다. 또한 현행 재난안전 교육 훈련의 충분성에 대한 인식은 국과장과 전문가 집단에의 부정적인 의견을 보았을 때 지금의 단기교육과정으로는 전문성 및 현장 대응력 강화에는 한계가 있음을 확인할 수 있다. 따라서 재난안전 관리자에게 필요한 핵심역량 도출을 통한 상황판단력, 현장대응력 등을 강화할 수 있는 교육과정 도입이 필요한 것으로 판단된다.
4. 장기교육과정 도입 및 정착을 위한 제도적 개선 방안
4.1 한국형 위기관리자 도입 방안
재난관리의 총괄조정 기능의 부재는 복합적이고 순간 증폭적인 현대 재난 대응에는 한계가 있으며 재난상황이 급변하여 심각도가 높아지는 비상상황을 야기할 수 있다. 따라서 재난 및 안전관리 全업무를 총괄⋅조정하고 비상상황 시 관련 업무를 지휘⋅통제⋅관리할 수 있는 재난안전 관리자가 필요하다. 이러한 재난안전 관리자를 한국형 위기관리자로 정의하고, 이들을 양성하기 위한 장기교육의 도입이 필요하다.
한국형 위기관리자는 재난관리, 안전관리, 긴급대응, 위기관리 등 재난 및 안전관리 업무의 전반적인 시스템을 이해하고 총괄⋅지휘할 수 있는 자로 재난 및 안전관리 全주기 업무를 지휘, 조정, 통제, 관리하는 역할을 수행한다. 한국형 위기관리자의 구체적 역할은 Fig. 1과 같다.
Role of Korean-style Emergency Manger
기능별 임무로는 평시에 재난 및 안전관리 상시업무를 총괄⋅조정하는 관리자(Manager)로 재난예방 및 대비업무와 재난발생 후 복구 및 지역의 복원력(Resilience) 확보 등을 위한 재난안전 일련의 업무를 관리하고 조정해야 한다. 이에 필요한 역량으로는 재난안전 조직관리, 리더십, 커뮤니케이션 및 정보관리 등의 종합 관리 역량이다. 또한 비상시에는 재난관리 전 부처 및 부서를 지휘⋅통제하는 전문가(Specialist)로 순간증폭형 등 급박한 재난상황 속에서 신속한 상황판단능력과 유관기관 협력을 통한 과감한 의사결정과 조치를 수행하게 된다. 비상시에 필요한 역량으로는 고도의 정치적 협상능력, 상황판단능력, 인적네트워크, 재난대응 통솔력이다.
이처럼 재난상황에서 최적의 상황판단으로 국민의 생명과 재산의 피해를 최소화 할 수 있는 의사결정을 할 수 있는 한국형 위기관리자를 양성하기 위해서는 현재의 재난 및 안전관리 전문교육인 2∼3일 단기과정 위주의 교육으로는 이론과 실무를 겸비한 실무활용형 전문가 양성에는 한계가 있으며, 재난안전 관리 역량 및 재난현장의 다양한 변수상황에 필요한 대응 순발력, 문제상황 해결능력 배양 등을 위한 전문교육과정 도입이 필수적이다.
4.2 재난안전 장기교육 도입을 위한 제도적 개선 방안
재난안전 장기교육과정 도입을 위해서는 제도적 방안이 뒷받침 되어야 한다. 앞서 분석한 바와 같이 재난안전업무는 기피 업무이며 초임자나 퇴직자 등이 임명되는 순환보직으로, 이를 보완하여 실제 재난상황시 국민을 지킬 수 있는 전문가를 배치하기 위해 장기교육과정의 도입과 정착이 무엇보다 중요하다. 이를 위해 안정적인 교육 수요 확보를 위해 별도정원이라는 제도가 필요하며, 장기교육과정 이수와 수료 후 재난안전 업무를 의무적으로 할 수 있도록 하는 법⋅제도적 장치가 필요하다. 본 장에서는 장기교육 과정의 도입과 정착을 위해 필요한 제도적 방안에 대해서 앞 장과 동일한 대상에게 설문조사를 실시하였으며, 설문결과 분석을 통해 제도적 방안을 제시하고자 한다.
4.2.1 별도정원 관리제도 도입 방안
별도정원은 국가직 및 지방직 공무원이 별도의 인력 증원 없이 인력의 파견, 휴직 등으로 장기간의 업무 공백을 방지하고 탄력적인 정부조직 운영을 위해 도입된 제도로, 6개월 이상의 교육훈련시에 활용이 가능하다. 현장에서 근무하는 인력의 공백, 특히 6개월 이상의 관리자의 공백은 해당기관 입장에서는 큰 부담이 될 수 있으므로 이를 대체할 수 있는 인력을 공급하여 해당 분야의 전문가를 양성할 수 있도록 지원하는 제도가 꼭 필요한 것이다. 이를 위해서는 국가직의 경우 공무원인재개발법 제13조와 동법 시행령 제31조, 공무원파견정원관리지침 등을 근거로 인사혁신처와 행정안전부의 협의가 필요하며, 지방직의 경우 지방공무원 교육훈련법 제19조와 동법 시행령 제30조, 지방공무원임용령 제27조의3을 근거로 행정안전부와의 협의를 통해 별도정원을 확보할 수 있다.
재난안전 관련 교육은 정책수립, 현장지식 등이 필요하며, 자연재난, 사회재난 등 재난의 유형 또한 다양화되고 있다는 점에서 교육의 내용이 방대하기 때문에 장기적으로 이루어져야 하는 특징을 가지고 있다. 법률 상 교육 등의 사유로 파견기간이 1년(제41조제1항제4호에 따른 파견의 경우에는 6개월) 이상인 경우 별도정원으로 관리하지 않고는 현실적으로 교육을 파견 할 수가 없기 때문에 최소 6개월 이상의 교육과정일 경우 별도정원을 인정받는 것이 당연한 절차라고 할 수 있다. 현재 다양한 기관에서 수행하는 공무원 교육 중 1년 이상의 교육과정은 대부분 별도정원을 인정받아 교육을 진행하고 있으며 재난안전 관련 장기교육과정의 안정적 운영과 교육생 모집을 위해서는 별도정원관리제도에 의한 별도정원을 배정받는 것이 필요하다.
이와 관련한 설문조사 분석결과(Table 9) 국과장급의 경우 재난안전 장기교육과정 별도정원 제도에 대해서는 69.2%가 찬성하는 것으로 나타난 반면, 반대는 7.7%에 불과한 것으로 나타났다. 단체장과 의회를 대상으로 조사한 설문조사 결과 단체장의 ‘찬성’ 응답이 45%로 가장 높았고 보통이라는 응답이 40%, ‘반대’ 응답은 15%로 가장 낮게 나타났으며, 의회의 경우 역시 ‘찬성’ 응답이 41.8%로 가장 높았고 보통이라는 응답이 40%, ‘반대’ 응답은 18.2%로 가장 낮게 나타났다. 즉, 단체장과 의회 모두 재난안전 장기교육과정을 위한 별도정원 제도에 대해 대체로 긍정적으로 평가하고 있다.
Results of a Questionnaire Survey to Recognition on the Quota System by Long-Term Course
재난안전 장기교육과정 별도정원 제도에 대해 전문가는 ‘찬성’ 응답이 59.1%로 가장 높았고 보통이라는 응답이 36.4%, ‘반대’ 응답은 4.5%로 가장 낮게 나타났으며, 학계는 ‘찬성’ 응답이 84.3%로 가장 높았고 보통이라는 응답이 15.8%, ‘반대’ 응답은 없는 것으로 나타났다. 즉, 전문가와 학계 모두 재난안전 장기교육과정을 위한 별도정원 제도에 대해 대체로 긍정적으로 평가하고 있다.
설문조사 시에 응답자의 기타 주관적 의견을 수렴한 결과 국과장급, 단체장/의회, 전문가/학계에서 모두 교육의 필요성에 대해서 인정하였으며, 안정적 교육수행을 위해서는 별도정원의 확보가 중요함을 제시하고 있다. 또한 재난안전 장기교육과정 교육참석을 위한 선행사항으로서 국과장과 단체장의 경우 별도정원을 가장 중요하게 강조하고 있음을 확인할 수 있다(Table 10).
Recognition of Leading Factors in Long-term Course of Section Chief / A Local government Head
4.2.2 법⋅제도 개선 방안
재난안전 장기교육과정을 도입하기 위해 필요한 선행요인에 대한 설문조사 분석결과(Table 11), 학계와 의회의 경우 장기교육과정의 선행요인으로 인센티브를 제시하였으며 전문가는 의무교육을 가장 중요한 요인으로 제시하고 있다. 공무원인 국과장 및 단체장에 비해 나머지 집단에서는 별도정원이 아닌 다른 요인을 중요하게 생각하는 것으로, 별도정원의 확보와 함께 교육과정 수요 확보 및 활성화를 위한 다른 제도의 도입도 필요한 것을 확인할 수 있다.
Recognition of Leading Factors in Long-term Course of Expert / Academia / Congress
이러한 제도에는 현재 재난안전 종사자의 교육과 관련된 법률인 재난 및 안전관리 기본법과도 연계하여 생각할 수 있는데 앞서 언급하였듯이 재난 및 안전관리업무를 담당하는 공무원이나 직원은 법에 의해 전문교육을 이수할 의무를 부여하고 있다. 본 법에 전문교육기관에서 수행하는 장기교육과정의 이수를 명시하는 방법을 고려할 필요가 있으며, 제6조의 2 제2항의 교육기간을 현재 3일 이내로 하고 있으나 이를 10개월 이내로 하여 장기교육이 가능하도록 개정하거나 따로 조항을 신설하여 관리자 전문교육의 경우 10개월의 장기교육이 가능하도록 개정하는 방안을 고려할 필요가 있다.
설문조사를 통해 재난안전 장기교육과정이 안정적으로 도입⋅활성화되기 위해서는 다음과 같은 제도적 방안이 필요할 것으로 판단된다. 우선 지방자치인재개발원의 경우 타 교육기관에 비해 장기교육과정이 많은 것은 지방공무원의 규모가 상대적으로 크다는 것이 기인한 것으로, 재난안전 관련 장기교육과정의 주요 교육대상자가 지방공무원이라는 점에서 교육수요자의 규모가 크기 때문에 국과장급 장기교육과정 개설의 필요성을 강조할 필요가 있다. 또한 인터뷰 결과 공통적으로 교육훈련에 의한 별도정원 배정 시 고려할 사항으로 공무원 대상 교육의 필요성과 교육프로그램의 타당성 등이 제시되고 있으며, 특히 기존 유사 교육프로그램과의 차별성이 부각되어야 할 필요가 있다.
이에 단기적인 개선(안)으로는 현재 지방공무원 교육훈련운영지침 제3장 교육훈련기관의 장기교육과정에 대한 규정에 지방공무원을 대상으로 하는 장기교육과정으로 지방자치인재개발원과 통일교육원의 교육프로그램만이 명시되어 있으므로 여기에 행정안전부가 지정한 교육기관 또는 그 소속기관인 국가민방위재난안전교육원의 ‘(가칭) 재난안전 고위정책과정’을 추가하여야 한다(Table 12).
Long-term Course for Local Government Employees (example)
중⋅장기적인 개선(안)으로는 현재의 지방공무원 교육훈련 운영지침을 준용하여 재난안전 담당공무원 교육훈련운영지침을 제정하는 방안을 장기적인 관점에서 고려하여야 한다(Table 13).
Amendment of Local Government Employee Education and Training Management Guidelines (draft)
이에 따른 교육인원의 배정방향은 다음 Table 14와 같으며 기타 법⋅제도 개선(안)으로 장기교육과정의 활성화와 교육내용의 실제 현업 적용도를 높이기 위해 제도적으로 다음 Table 15와 같이 개선(안)을 제시하였다. 또한 장기교육과정에 대한 성과평가 결과를 전보, 승진, 보상 등의 인사제도에 반영하여 자기경력개발 및 조직발전에 대한 동기를 부여하고 교육훈련 성과평가 결과의 인사제도 반영을 위해서는 각 지자체와의 협의 및 협업을 통해 평가 결과 등급에 따른 승진 반영의 제도화, 평가에 근거한 급여보상 시스템을 구축하여야 한다(Table 16).
Assign Direction of the Number of People in Education of Local Government Employee (example)
Improvement of Laws and Systems for Revitalizing Long-Term Disaster Safety Courses (example)
Evaluation Method and Utilization of the Results of the Long-Term Disaster Safety Course (example)
5. 결 론
본 연구에서는 국민의 안전과 생명을 책임지는 재난안전 담당자, 특히 재난안전 관리자의 역량 강화를 위해 장기교육과정 도입 필요성에 대한 분석을 실시하였다. 실제 재난안전 업무는 기피 업무이며 그에 따른 책임도 큰 어렵고 힘든 업무로 그를 담당하는 담당자의 전문성과 역량이 무엇보다 중요할 것이다. 따라서 체계적이고 전문적인 교육을 통해 필요한 직무지식을 함양하고 현장 대응력을 강화하기 위한 교육과정 도입이 시급한 실정이다. 본 연구의 결과를 재난안전분야 장기교육과정 도입에 기초자료로 활용할 수 있을 것으로 판단되며, 본 연구를 통해 얻은 주요 결과는 다음과 같다.
(1) 국내 주요 대형 재난안전 사례 분석을 통해 재난안전 관리 대응절차 및 단계별 대응과정에서 재난안전 담당 공무원의 역량 한계를 확인할 수 있었다. 이를 통해 재난안전 관리 공무원의 전문성과 현장에서 문제를 해결할 수 있는 역량을 배양하기 위한 교육의 필요성을 도출하였다.
(2) 재난안전분야 장기교육과정 도입 필요성과 교육대상자의 수요를 파악하기 위해 중앙부처 및 지자체 재난안전 국⋅과장, 단체장 및 지방의회, 재난안전 관련 전문가(자문위원, 학계)를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문결과 현행 교육과정에 대한 부족함을 인식하고 있으며 모든 집단에서 장기교육과정의 도입 필요성에 대해 동의한 것을 바탕으로 재난안전 전문가 양성을 위한 장기교육과정 도입의 추진 근거를 마련하였다.
(3) 재난안전 장기교육과정의 안정적 도입 및 활성화를 위해서는 제도적 기반이 마련되어야 하는데 설문조사 결과 별도정원과 법⋅제도의 개선이 필요한 것으로 나타났다. 별도정원은 교육수요와 관련된 것으로 설문응답자 중 공무원들에게 중요한 요인으로 나타났다. 또한 교육 후 인센티브나 교육 의무화 등 교육생의 참여 및 교육효과 극대화할 수 있는 제도적 방안을 제시하여, 장기교육과정 도입 및 정착에 활용할 수 있을 것으로 판단된다.
재난은 언제든 발생할 수 있으며 현재도 함께하고 있다. 하지만 늘 우리는 재난이 발생한 후에 재난에 대한 위험을 인지하고 반복되는 재난 앞에서 한없이 약해진다. 물론 재난을 미리 예측할 수는 없지만 재난을 미리 예방하고 대비하여 피해를 최소화하기 위한 노력이 필요하고, 실제 재난상황에서도 현명한 판단과 대응을 통해 국민의 생명과 재산을 보호해야 한다. 이에 본 연구에서 검토한 장기교육과정 도입 필요성을 바탕으로 국민의 생명과 재산을 보호하고 현장 대응력을 갖춘 재난안전 전문가 양성을 위한 노력이 필요할 것으로 판단된다.
감사의 글
본 연구는 행정안전부 국가민방위재난안전교육원의 지원(“장기교육과정 실행력 확보방안”)에 의해 수행되었습니다. 이에 감사드립니다.