1. 서 론
21세기 우리 사회는 SARS, HIN1, MERS, COVID-19 등으로 고통을 받았고 지금도 진행 중이다. 미래에도 도시화, 이동 편리성, 기후변화는 빈번한 감염병 발생가능성을 예고하고 있다. 한편 우리는 감염병을 통하여 방역당국뿐만 아니라 다양한 주체의 협력과 시민 참여가 필요함을 배웠다. 2015년 우리에게 발생한 MERS 대응에 많은 혼란을 겪었지만 감염병 최초로 일반 시민이 대응 활동에 참여하였다. MERS 경험은 COVID-19 대응활동에 많은 기여를 하였다. 그래서 MERS와 COVID-19 민관협력 대응활동 사례를 비교분석하는 것은 의미가 있다. Moon (2016)은 협력적 거버넌스를 재난관리에 있어 가장 적합한 거버넌스 형태로 보았다. 협력적 거버넌스의 성공적인 핵심요소는 네트워크, 역할과 책임, 참여와 협력이다. 이를 요소를 바탕으로 감염병 대응활동을 분석하고 개선방안을 모색하는 것은 향후 감염병 대응을 위하여 매우 의미 있는 연구이다.
2. 선행연구 고찰 및 연구 분석 틀
2.1 감염병 관리체계
우리나라는 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(이하 감염병예방법)을 다른 재난관련 법률보다 빠른 1957년 2월에 제정(전염병예방법)1)하였다. 이는 과거부터 감염병 대응이 중요했음을 증명한다. 감염병예방법 제2조 1호에서는 감염병을 ‘제1급 감염병, 제2급 감염병, 제3급 감염병, 제4급 감염병, 기생충 감염병, 세계보건기구 감시대상 감염병, 생물테러 감염병, 성매개 감염병, 인수공통 감염병 및 의료관련 감염병을 말한다’고 정의하고 있다. 동법 제4조에서는 질병관리청장은 보건복지부장관과 협의하여 감염병 예방 및 관리에 관한 기본계획을 5년마다 수립⋅시행하도록 하고 있다. 또한 감염병 재난발생에 대비하여 감염병예방법, 재난 및 안전관리기본법(이하 재난안전법), 보건의료기본법, 검역법, 의료법 등을 바탕으로 감염병 위기관리체계를 수립⋅운영하고 있다.
2.2 협력적 거버넌스
거버넌스(Goverence)의 개념은 학문 분야별로 다르게 사용하고 매우 다양한 수준에서 다의적으로 사용하고 있다. 사회문제 해결에 과거의 전통적인 권위적 강제력 보다는 이해관계자들의 상호작용이 중요해지고 중앙정부, 지방정부, 시민사회 등의 협력관계가 더욱 중요해지면서 기존 정부의 역할은 변하게 되었다(Kooiman, 2003).
Agranoff and McGuire (2003)는 정부의 중요한 역할과 의미의 중요성을 바탕으로 하는 협력적 거버넌스 차원의 공식적⋅비공식적 네트워크, 수평적⋅수직적 네트워크 모두를 포괄하는 접근이 필요함을 주장하였다. Lee (2010)은 협력적 거버넌스를 의도적으로 협력을 추구하기 위해 민관의 상호작용을 바탕으로 문제를 해결하는 것으로 정리하였다. 재난관리 분야 연구에서 Lee (2015)는 재난발생 상황에서는 모든 공공부문과 민간부문이 상호협력을 통해 종합적이고 체계적으로 문제를 해결하는 거버넌스 방식의 접근이 필요하다고 보았다. Moon (2016)은 제도적 요인(네트워크, 의사결정, 역할과 책임)과 행태적 요인(신뢰, 협동, 정보공유)이 잘 이루어진 협력적 거버넌스를 가장 적합한 재난관리 거버넌스로 보았다. Kim (2017)은 협력적 거버넌스를 재난관리 분야의 공공가치를 창조하는 사회문제 해결방식으로 정의하였다. 미 국토안보부(DHS)도 성공적인 재난관리를 위해 모든 정부조직, NGO, 민간기업, 개인 등 다양한 주체들의 적극적 참여와 그 활동의 효과적 조정이 필요하다고 보았다(DHS, 2019). 현대 재난은 대형화⋅복잡화되면서 다양한 주체들의 의도적인 협력적 노력이 필요하다.
2.3 선행연구 고찰
대한 국내 연구는 의료적 측면인 병리학적, 감염병에 의료시스템적 연구와 재난관리 측면 연구로 나눌 수 있다. 본 논고는 재난관리 측면의 관점을 가지고 살펴본다. 재난관리 측면 연구는 주로 2015년 발생한 MERS 대응사례와 현재 진행 중인 COVID-19에 대한 대응 연구를 중심으로 이루어지고 있다. 주요 연구를 살펴보면, Park (2020)은 감염병 대유행 재난이 일어나면 기저에 잠복해 있던 사회적 갈등이 표면적으로 드러난다고 보았다. 그렇기 때문에 비영리기구나 비정부기구 등 시민사회가 활성화될수록 회복탄력성을 보이며, 이들이 정직한 중재자의 기능을 수행하기 때문에 다양한 행위 주체가 개입되고 이타성, 다양성 등의 사회기준이 강력한 집단일수록 더 빠른 회복이 이루어진다고 보았다. Ju and Jang (2020)도 방역조직의 강화도 필요하지만 대학, 연구소, 시민단체 등과의 협업체계 및 협력적 운영의 필요성을 주장하였다. 이를 위해서 정부의 지속적인 노력과 활동이 필요함을 역설하였다. Y.G. Kim (2020)는 일본의 감염병 대응체계 연구에서 자원의 효율적 배치나 동원능력의 필요성, 협력적 거버넌스를 구축하는데 있어서 유연하고 개방된 사고방식의 필요성을 주장하였다. Choi and Cho (2018)은 감염병 재난에 협력적 거버넌스의 필요성을 바탕으로 우리나라의 문화적, 지역적, 사회적 특성에 따라 단기간 시민사회 중심의 협력적 거버넌스 구축 보다는 장기간 계획을 세워 조직을 조정하고 설계하는 것이 필요하다고 보았다. 시민사회의 재난 대응능력을 좀 더 키울 필요성이 있다고 본 것이다. 반면 Y.B. Kim (2020)은 예측 불가능한 감염병이 증가하고 있고 이에 대비하여 개인의 대응능력을 갖출 수 있도록 개인위생교육 참여와 이를 위한 지역사회의 교육기회 제공, 그리고 국가의 지원 정책수립과 자원 확보의 필요성을 주장하였다. Seo et al. (2015)는 감염병 위기관리 등에 특화된 독립적인 법률제정과 실효성 있는 조직체계 정립 및 관련 조직의 역할과 책임을 명확히 할 필요성을 주장하였다. Park (2020)은 한국사회는 다양한 대형 재난을 겪으면서 다양한 집단경험을 축적하고 사회신뢰를 쌓았으며 이를 바탕으로 합리적 대응체계 마련이 필요하다고 보았다. Lee (2021)도 감염병 팬데믹 상황은 국제사회의 새로운 도전과 과제를 제시하고 있고 이를 효율적으로 규율할 수 있는 감염병 재난에 대한 새로운 규범의 도입과 법리의 필요성을 주장하였다.
이상 선행연구를 살펴보면 지속적으로 발생되는 감염병 재난에 대응하기 위하여 방역당국의 체계적인 대응과 다양한 활동 주체의 참여가 가능할 때 감염병 재난대응에 보다 더 효과적 성과를 낼 수 있음을 보여주고 있다.
2.4 연구 분석 틀
감염병 재난은 늘 새로운 모습으로 다가 오고 있다. 기후변화, 도시화, 이동의 편리성 등은 감염병 발생과 확대를 가속화시키고 인류의 앞날을 위협하게 될 것이다. 그렇기 때문에 감염병 재난은 방역당국 뿐이 아니라 시민사회 등 국민전체가 함께 해야만 피해를 최소화 할 수 있다고 보았다(Choi and Cho, 2018; Ju and Jang, 2020; Park, 2020). 이에 본 연구에서는 협력적 거버넌스를 바탕으로 감염병 주요 사례를 분석하였다. 주요 사례로 감염병 최초로 우리나라에서 민관협력 활동이 이루어졌던 MERS 활동과 COVID-19 대응 사례를 비교하였다. 또한 재난대응 선진국인 일본과 미국의 COVID-19 대응사례를 살펴보았다.
Ansell (2012)은 심각한 보건 위기가 발생했을 때 자원을 동원할 필요가 있으며 이 과정에서 국가기구 및 국가와 민간과의 의사소통, 역할분담, 협업을 위한 협력적 거버넌스가 요구된다고 보았다. Moon (2016), Kim (2017)은 협력적 거버넌스가 재난관리 분야에서 공공분야의 사회적 가치를 창출하는 사회문제 해결방식으로 보았으며, 특히 네트워크, 역할과 책임, 참여와 협력을 가장 중요한 요소로 보았다. 이를 핵심 구성요소를 바탕으로 감염병 재난 사례를 분석할 것이다. 먼저, 네트워크는 거버넌스 분류에 가장 기본적이고 공통적 요소로 개인이나 집단 등 행위자들 간의 전반적인 연계형태를 의미하며 사회자본의 공통적 구성 요소이다(Sung and Han, 2007). 둘째, 역할과 책임이다. 책임의식 결여는 상호간의 조화 및 협력기능을 떨어뜨려 이를 통한 활성화는 기대할 수 없다(Moon, 2016). 셋째, 참여와 협력이다. 감염병 재난대응을 위하여 다양한 주체의 참여와 협력이 필요하다. Lee (2010)은 협력적 거버넌스 성공요인으로 비정부 이해관계자들의 단순한 의견제시나 상담이상의 실질적이고 직접적인 참여를 강조하였다. 미국의 국가대응프레임워크(DHS, 2019)의 재난관리 첫 번째 원칙이 참여를 통한 협력이다. 이를 근거로 MERS 및 COVID-19의 대응상황을 분석하고 시사점을 바탕으로 민관협력 강화방안을 제시하고자 한다. 이상의 내용을 정리해보면 Fig. 1과 같다.
3. 감염병 대응 사례분석
3.1 국내 감염병 대응 사례 비교 분석
3.1.1 MERS
3.1.1.1 MERS 개요
MERS는 코로나바이러스에 의한 급성호흡기 감염병이다. 2012년 9월 MERS 환자가 사우디아라비아에서 처음 보고된 이후 2016년 3월까지 총 1,499명의 환자가 발생하였다. 우리나라는 2014년 6월에 ‘중동호흡기증후군 예방 및 관리지침’을 만들었다. 그러던 중 원예 사업을 하는 68세 남자가 2015년 4월 24일 중동지역을 방문하여 2주간 체류하다 귀국하였는데 이후 MERS 첫 환자로 확진되었다. 중동에서 MERS가 발생한 지 3년 만에 국내로 유입되었다. 국내 첫 MERS 환자는 증상 발현 후 약 10일 동안 여러 병⋅의원을 다니면서 가족과 다른 환자, 의료진과 접촉했다. 이로 인해 다수의 2차 감염자가 발생하였다. 이후 총 186명의 환자가 발생하였고 38명의 국민이 사망하였다. MERS 환자 대부분이 병원에서 감염되었으며 의료기관 종사자 비중이 13.4%를 차지하였다. MERS 환자는 서울, 경기와 대전⋅충남지역에 집중적으로 분포하였다(MOHW, 2016). MERS 민관협력 활동은 초기 감염병 활동에 대한 이해부족으로 수동적으로 대응하였다. 중앙안전관리 민관협력위원회와 한국재난안전네트워크 회원 단체 중 대한적십자사, 대한의사회, 새마을회, 간호사회 등이 감염병 대응 활동에 참석하였다.
주요 활동으로 상담안내(16,894명), 감염병 예방 홍보캠페인(9,098명), 감염병 물품지원(10,190명), 농촌일손돕기(2,460명) 기타활동(5,629명) 등이 있었으며, 총 44,261명이 참가하였다. 기업 참여로는 국민안전처 MOU 기업인 CJ그룹, BGF리테일, KB국민은행과 대한적십자사를 통한 한국마사회, 유한킴벌리, 경남제약, 허벌라이프 등이 참여하였다. 이는 감염병 최초의 민관협력 활동이 이루어진 사례다. 초기 참여가 아주 저조했으나 대한적십자사의 MERS 극복 결의대회 이후 좀 더 많은 활동이 이루어졌다(MPSS, 2015).
3.1.1.2 활동분석
가) 네트워크
감염병 예방법 제4조 제2항 및 제3항의 규정에 따르면 질병관리본부 등 국가는 감염병에 관한 정보를 수집⋅분석 및 제공하여야 한다. 국가 및 지방자치단체는 감염병의 효율적 치료 및 확산 방지를 위하여 질병의 정보, 발생 및 전파상황을 공유하고 상호 협력하도록 하고 있다. 2014년 12월 보건복지부에서 마련한 감염병 위기관리 표준 매뉴얼 기본 방향에서도 주의 단계에서의 보건복지부와 질병관리본부의 임무를 보면, 국민과 언론 등 여론을 파악하고 정확하고 신속한 정보 제공을 통해 불필요한 불안감을 해소하도록 되어 있다. WHO도 2005년 감염병 사태 위기관리 커뮤니케이션 원칙으로 신뢰, 빠른 공표, 투명성, 국민과의 소통, 계획을 천명하고 있다. 감염병의 신속한 대응은 정확하고 신속한 정보공유가 매우 중요한 요소이다. 그렇기 때문에 사전에 다양한 네트워크가 구축되어 있어야 한다. MERS 대응과정에서 중앙과 지방자치단체 간 네트워크가 사전에 구축되어 있지 않았다. 상호간의 정보공유가 원활하지 않았고 방역조치에 엇박자가 나는 일이 발생하였다(MOHW, 2016). 당시 보건복지부, 국민안전처, 서울시 등의 지자체는 가장 기본적인 정보조차 상호 협력이 이루어지지 않았다. 이에 국민들은 방역당국을 불신하였다. 결국 국민안전처는 법률에 근거하지 않은 범정부 MERS대책지원본부를 구성하여 보건복지부, 지자체 등에 인력을 파견하여 정보교류와 종합적 지원을 하였다. MERS 백서(MOHW, 2016)에서도 중앙과 지방자치단체, 의료기관 간의 전염병 관리 네트워크의 구축의 필요하고, 중앙부처와 지방자치단체 관계자들을 대상으로 한 위기소통 교육⋅훈련프로그램을 마련할 것을 제안하였다. 그러나 동 백서에는 방역당국을 제외한 범정부 메르스지원대책본부를 운영하였던 국민안전처의 주요한 활동에 대한 내용과 분석은 없었다. 범정부차원에서의 정보 공유에 따른 종합적인 민관협력 활동백서 발간이 요구된다.
재난안전법 제12조의 3에서는 대규모 재난의 발생으로 민관협력 대응이 필요한 경우 중앙안전관리 민관협력위원회의를 소집할 수 있도록 하였다. 그러나 대통령령으로 정하는 규모이상의 대형재난이 아니었기에 중앙안전관리 민관협력위원회 회의는 개최되지 않았다. 또한 민간 중심 한국재난안전네트워크의 실질적 협력활동도 이루어지지 못하였다. 재난관련 대표 민관기관인 대한적십자사도 감염병 활동에 대한 경험 부족으로 감염병 재난대응 매뉴얼이 없어 초기 소극적으로 대응하였다. 대한적십자사는 국제네트워크인 국제적십자연맹(IFRC) 주관 온라인 회의에 참여하였지만 대한적십자사의 MERS 대응활동을 정보 공유하는 차원의 회의였다. 국제적으로 MERS 발생국가가 중동과 한국 중심으로 발생하였기 때문이었다. 또한 대한적십자사와 정부부처 네트워크는 자원봉사활동의 현황 보고 중심으로 이루어졌으며, 그마져도 정부 부처 여러 부서에서 요청하는 시간별, 내용별 자료에 대응하는 소모적 행정이 이루어졌다(KNRC, 2015). Putnam (1993)은 사회적 자본으로서 네트워크가 다양하게 존재하여야 지역사회 내 협력과 소통이 촉진된다고 보았다. Sung and Han (2007)는 재난대응 참여주체는 크게 민간과 정부로 구분할 수 있는데, 민간에서는 주로 자원봉사형태의 자주방재활동을 중심적으로 수행하고, 정부는 중앙과 지방이 협조하는 공식적인 조직체계로 참여한다고 보았다 그러나 MERS 발생 시 아쉽게도 정부 간의 네트워크뿐만 아니라 정부와 민간기관, 지역사회 내 다양한 네트워크가 이루어지지 못하였다.
나) 역할과 책임
MERS 대응조직은 공식적으로 중앙메르스관리대책본부, 범정부 메르스대책지원본부 그리고 중앙대책본부 산하 민관 종합TF 등이 있었다. 대응조직은 직제도 복잡할 뿐만 아니라 업무 권한이 중복되거나 분산돼 관계부처 직원들조차 정확한 위상과 기능을 말하지 못하였다. MERS가 처음 국내 유입 시 확진환자 또는 의심환자를 국가지정입원치료병원으로 입원시키고 치료하였다. 그러나 환자수가 예측보다 빠르게 증가하고 특정지역에 환자가 많이 발생함으로써 격리병상 부족현상이 나타나자 지역 거점병원의 격리병상까지 동원하였다. 일부병원에서는 MERS 확진환자 또는 의심환자에 대하여 소극적으로 대응하였다. 이에 중앙정부는 MERS 중앙거점 의료기관과 지역별 감염병 관리기관을 지정 등 환자진료에 필요한 조치를 진행하였으나 지방자치단체 간 환자이송 등의 협조가 제대로 이루어지지 않았다(MOHW, 2016). BAI (2016)의 연구에서도 질병관리본부 및 시⋅도 사이에 역학조사 결과보고서 공유, 접촉자 관리방안 결정 등에 관한 협회 조정 절차 등 정부와 지방자치단체 간 협조체계 구축 및 운영에 관한 기준과 절차가 없음을 지적하였다.
MERS 확산 후 부처별로 중앙메르스관리대책본부, 범정부 메르스지원대책본부를 운영했으나 한계가 있었다. 또한 국무총리 공석으로 조정기능이 적기에 이루어지지 못하였다.
민관협력 분야에서의 역할과 책임도 구분되어 있지 않았다. 재난안전법상 민관협력관계를 원활이 수행할 수 있도록 구성된 중앙안전관리 민관협력위원회의는 그 기능을 제대로 수행하지 못하였다. 과거 감염병 재난에서 민관협력 활동사례가 없었기 때문에 이에 대한 매뉴얼도 없었다. 운영 책임이 있는 국민안전처 민관협력담당관실에서 감염병과 관련성이 있는 일부 단체의 참여를 독려하는 정도의 활동이 이루어졌다. 그러나 실질적 참여는 기대에 미치지 못하였다. MPSS (2015)의 연구에서 재난관리 담당공무원들이 생각하는 민관협력의 가장 큰 저해요인으로 민간단체의 시민의식(책임) 부족을 지적하였는데 현장 상황은 그 인식에서 크게 벗어나지 못하였다. 또한 각종 재난관리 현장에서 민관협력 활동을 적절하게 조정할 수 있는 역할 주체 또는 조정 메커니즘이 약하거나 존재하지 않은 경우가 많았다. 또한 위 연구는 재난지역에서 안전관리 민관협력위원회, 재난안전네트워크, 자원봉사센터 등 상호관련 역할이 정립되지 않아 현장대응에 혼선이 발생하기도 한다고 보았다. 더욱이 MERS 감염병에 따른 역할분담은 이루어지지 못하였다. 대한적십자사와 자원봉사센터를 중심으로 이루어진 활동을 보면, 이들의 역할이 매뉴얼에 따른 활동이 아니라 상황에 따라 진행된 감염병 예방 홍보 캠페인, 상담안내, 감염병 물품 지원, 농촌 일손 돕기 등의 활동이었다.
다) 참여와 협력
Lee (2010)은 협력적 거버넌스 성공요인으로 비정부 이해관계자들의 단순한 의견 제시나 상담이상의 실질적이고 직접적인 참여를 강조하였다. 우리는 신종 감염병 재난을 겪으면서 경험을 축적하고 사회적 신뢰를 쌓았다. 사스에서는 방역의 중요성을, 신종플루에서는 손 씻기 중요성을 배우고 시민의식을 향상시켜다. 그러나 MERS 초기 격리자의 무단이탈, 의료진 낙인, 왜곡된 정보교류 등 시민 의식이 실종된 사례가 여러 차례 보도되었다(Yonhap News, 2015). 또한 민간단체의 감염병 대응활동 참여도 상당히 저조하였다. 그러나 2015년 6월 8일 대통령이 범정부 메르스대책본부 회의 시 대한적십자사가 수행한 최초의 감염병 봉사활동 사례가 의미있게 언급되었다. 2015년 6월 17일 대한적십자사 총재가 MERS 확산 방지를 위한 대국민 결의문(MERS 극복, 적십자가 끝까지 함께 합니다)을 채택함으로써 활동이 확대되었다(KNRC, 2015). MERS 대응활동을 살펴보면 6월 9일부터 7월 10일까지 전국적으로 참여인원은 총 42,699명이다. 대한적십자 28,054명, 자원봉사센터 14,521명, 새마을회 270명, 대한의사회, 대한간호사회 130명 등으로 65.7%가 대한적십자사의 봉사자였다. 특히 초기는 지속적인 재난교육과 훈련을 받은 대한적십자사 자원봉사자가 중심적으로 활동하였다. 재난관리 전문성이 있는 단체가 교육⋅훈련을 통하여 훈련된 봉사자를 양성하고 재난 시 활동의 중심에서 타 단체의 참여를 이끄는 것이 필요하다.
기업의 참여는 국민안전처와 MOU를 체결한 CJ그룹, BGF리테일, KB국민은행과 대한적십자사를 통한 한국마사회 등의 기업, 그리고 개인들의 기부가 있었다(MPSS, 2015). MERS 대응에는 많은 어려움이 있었다. 그러나 감염병 대응에 있어 성숙한 시민의식의 필요성과 다양한 시민 참여 활동이 이루어질 수 있다는 교훈을 얻었다.
3.1.2 COVID-19
3.1.2.1 COVID-19 개요
COVID-19는 2019년 12월 1일 중국 후베이 성 우한 시에서 최초 발생하여 전 세계로 확산되었다. 이에 세계보건기구(WHO)는 2020년 3월 11일 세계적 대유행(Pandemic)을 선언했다. 한국은 2020년 1월 20일 중국 우한에서 국내로 입국한 중국인이 확진 판정을 받으면서 COVID-19 유입이 확인되었다. 초기는 대구와 경상북도 중심으로 확산되었다. 2월 18일 대구지역 첫 번째 확진자(31번)가 등장하면서 감염자와 확진자가 가파르게 증가했다. 이에 정부는 국가 전염병 위기 단계를 최고 수준인 ‘심각’ 단계로 격상하였다. 이에 따라 중앙사고수습본부 체계에서 2월 27일 국무총리를 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 중대본)로 격상되었다. 2022년 7월 31일 기준 국민안전관리일일상황에 따르면 COVID-19 확진자 19,702,461명, 사망자는 25,027명으로 치명률은 0.13%였다. 국립중앙의료원에서 2020년 6월 COVID-19 관련 국민인식조사 결과, 정부대응에 86.4%가 성공적이었다고 평가했으며, 동시에 국민의식이 성숙되었다는데 84.5%가 동의하였다(NMC, 2022). 과거 MERS 때와는 다르게 COVID-19가 전국으로 확산되자 민⋅관⋅군의 신속한 협력대응이 시작되었다. 또한 스마트시티 데이터를 활용한 핫스팟 검증으로 감염병 환자 등의 발생현황 파악과 감염원 추적 등이 이루어졌다(Hwang, 2020). 정부와 산업계는 빠른 속도로 확산되는 COVID-19에 대응하기 위한 진단 시약 승인에 실사 절차를 대폭 간소화한 긴급사용 승인제도를 전격 시행하였다. 각 시도는 민⋅관⋅군이 협력해 전 방위 방역활동을 펼쳤다. 군에서도 의료 및 검역 지원, 병상 및 시설 기여 등 COVID-19 대응을 위한 지원에 나섰다. 초유의 세계적 전염병이 불러온 위기상황에서 정부는 위기에 대응하고 민간은 혁신을 뒷받침하기 위해 규제를 대폭 완화하였으며 일관된 정책을 전개하였다. 기업은 정부의 정책에 맞추어 신속하게 움직였으며 시민도 정부를 신뢰하고 자발적으로 마스크를 착용하는 등 방역에 협조하였다, 또한 기부금품은 2020년 7월 6일 기준 2,346억 원으로 국내 재난 역사상 최고로 많은 참여가 이루어졌다(KNRC, 2020).
가) 네트워크
MERS 경험을 통해 재난관리 대응체계는 과거에 비해 신속하게 진행되었다. 방역중심인 질병관리본부는 COVID-19 발생 직후인 2020년 1월 3일 ‘우한 시 원인불명 폐렴대책반’을 즉시 가동하였다. 대책반은 검역을 강화하고 중국 보건당국, WHO와 협력관계를 유지했다. 대응초기 방역대책본부와 행정안전부 재난협력실장 회의를 개최하였고 1월 29일 중앙사고수습본부가 구성되었다. 다음날 대통령 주재 회의에서 상황보고와 범정부지원종합대책에 대한 논의가 이루어졌다. 이후 감염병 위기경보 수준이 심각단계로 격상(’20.2.23)되면서 중대본 체계로 전환되었다. 서울시의 경우 1월 28일 서울시장을 본부장으로 하는 서울시 재난안전대책본부가 구성되고 이에 맞추어 자치구 재난안전대책본부가 구성 운영되었다. 이후 중대본에서 강조한 지자체 협조사항과 회의 결과는 신속하게 전파되었다(Seoul, 2020). 이렇듯 정부와 지자체는 감염병 관리체계에 따른 시스템을 추진하여 나갔다. 일부 지자체는 공동 대응을 위하여 지자체간 협약을 체결했다. 경기도의 경우 수원, 화성, 오산은 감염병 공동협의회를, 수원과 용인은 협약을 체결하였다. 또한 부산, 울산, 경남은 확진자 및 의료자원에 대한 정보를 공유하였다(Seoul Economy, 2020). 이러한 정보공유는 MERS 대응경험이 소중한 자산이 되었다. 정부와 민관의 네트워크라 할 수 있는 안전관리 민관협력위원회와 한국재난안전네트워크의 활동은 COVID-19 활동에서도 회원단체 역량을 중심으로 한 활동외의 특이한 활동은 이루어지지 않았다. 대한적십자사는 MERS 자원봉사 활동에 중추적인 활동을 전개하였듯이, COVID-19에서도 역할을 수행하였다, 1월 23일부터 긴급대응본부를 운영하고 국제적십자연맹(IFRC)과 네트워크를 강화하였다. 전국에 있는 지사는 현장 대응활동을 강화 하였다. 특히 초기 COVID-19가 심했던 대구 및 경북지역에서 구호활동과 모금활동을 집중 하였다. 이 지역을 중심으로 기업과 개인들의 성금기탁과 구호물품이 답지했으며 행정안전부는 효율적인 기부금품 사용을 위해 기부금협의회를 운영하였다(KNRC, 2020).
한편 대한적십자사는 활동사례 공유를 위해 COVID-19 대응 백서를 2020년 발간⋅배포하고, 국제적십자사연맹(IFRC) 회원국을 위한 영문판을 만들어 배포하였다. IFRC도 각국의 대응현황을 공유하기 위해 비대면 회의를 개최하고 활동보고서를 만들어 배포하고 있다(IFRC, 2021). COVID-19의 정부와 지자체는 매뉴얼에 따른 네트워크가 구축되면서 재난정보, 확진자, 병상정보 등 다양한 정보를 바탕으로 공동 대응이 이루어졌다. 대한적십자사도 각국 COVID-19 초기 중국적십자사와 상호 협력 및 국제적십자연맹과의 정보교류 등의 활발히 이루어졌다. 그러나 국내의 한국재난안전네트워크 소속 단체 등과는 정보교류 등이 활발히 이루어지지 못하였다.
나) 역할과 책임
정부는 감염병 재난 발생에 대비한 재난위기관리체계를 구축⋅운영하고 있다. 감염병 발생 시 정부 각 부처와 유관기관이 보건복지부의 재난위기관리 표준매뉴얼에 따라 즉각적으로 대응할 수 있도록 하였다. MERS 사태와 달리 COVID-19는 이러한 감염병 재난관리체계가 적절한 시점에 가동됨으로써 확산을 최소화할 수 있었다. COVID-19 심각단계가 발령되자 정부는 범정부적 총력대응을 위해 국무총리를 본부장으로 하는 중대본을 설치하고, 본부장이 COVID-19의 중심지역인 대구에서 진두지휘하였다. 서울시의 경우 정부⋅지자체 간 감염병 회의(1.16-5.31)에 총 201회 참석하였으며, 회의 자료를 99회 작성하였고 63회 결과보고를 진행하였다. 회의 자료는 중대본 현안과 연계하여 서울시가 적극적이고 선제적으로 이행하는 사업과 중대본의 지자체 협조사항에 대한 자료였다. 중대본에서 강조한 지자체 협조사항과 회의결과는 실무부서에 신속하게 전파하였다. 서울시 추진사업으로는 블루 라이트 캠페인, 소상공인 지원, 클린존, 잠시멈춤 운동, 방역사각지대 선제적 발굴 등의 대응 활동을 펼쳤다(Seoul, 2020). 재난관련 법정 민관협력 네트워크라 할 수 있는 중앙안전관리 민관협력위원회는 재난 및 안전관리 민관협력활동에 관한 협의의 업무를 수행하도록 하고 있으나 실질적인 기능을 수행하지는 못하였다. 민관협력을 담당하는 부서가 MERS 당시는 국민안전처 민관협력담당관이었으나 정부조직개편으로 행정안전부 재난자원관리과로 편입되어 기능이 축소되었다고 볼 수 있다. 민간중심 한국재난안전네트워크는 정부의 안전관리 민관협력위원회의 법정설치로 거의 유명무실화 되었다. 대구시는 최근 개최 실적이 저조한 안전관리민관협력위원회를 폐지한다고 발표하였다(Yeongnam Ilbo, 2022). 재난분야에서 민간이 제대로 책임지고 역할을 수행할 수 있도록 체계적인 지원과 지속적인 관심이 필요하다.
대한적십자사는 국제기구의 일원이며 재난관리책임기관이자 구호지원기관으로서 매년 재난구호종합계획에 따른 역할과 책임을 수행하였다. COVID-19 활동 중 병원 및 혈액원 운영을 제외한 구호활동 분야를 보면 감염병 구호세트 제작 지급, 기부금품 접수⋅배분, 감염병 취약계층 지원, 재난심리회복지원(행정안전부 위탁사업), 해외 적십자사와 연계활동을 전개하였다. 2004년도에는 대한적십자사가 민간 중심의 한국재난안전네트워크 설립을 주도하기도 하였지만, 지금은 한국재난안전네트워크가 활성화되지 못하고 회원 명맥만 유지되고 있다. 미국적십자사가 NVOAD의 지원과 운영에 있어 중심적 역할을 하고 있는 것과 대비된다(Yoo et al., 2015). IFRC (2021)에 따르면 COVID-19 대응에 178개국 적십자사가 15억 2천만 스위스 프랑을 지출한 것으로 보고되었으며, 주로 감염병 취약계층에 대한 지원활동을 전개하였다.
대형재난이 발생할 때마다 기업은 다양한 활동을 전개해 왔다. COVID-19에 국내 주요 대기업은 기부금품 기탁을 넘어서 생활치료센터로 기업연수원을 제공하고 중소기업 기술지원 등 다양한 활동을 전개하였다. 기업 사회공헌 활동은 국민들에게 기업의 경제활동에 대한 긍정적 인식을 갖게 하는데 그치지 않고 생존을 위한 필수사항이 되고 있다. 특히 2019년 환경(E), 사회(S), 지배구조(G) 중 지배구조에 관한 기업지배구조보고서가 한국에 도입되었다. 유럽과 미국은 ESG 공시 의무화를 추진하고 있으며, 한국의 금융위원회는 2025년까지 ESG 지속가능경영보고서 자율공시를 활성화하고 2025-2030년 자산규모 2조원 이상, 2030년부터는 유가증권시장 모든 상장사를 대상으로 공시를 의무화하기로 했다(The Korea Economic Daily, 2022). 기업은 그 동안 행정안전부, 대한적십자사 등과 사회공헌협약을 통하여 일부 재난대응 활동에 참여해 왔지만 향후 재난대응활동에 다양한 활동을 전개할 수 있도록 하는 시스템 마련이 필요하다.
다) 참여와 협력
Park (2020)은 감염병 대유행 시 시민사회가 활성화될수록 회복탄력성을 보인다고 하였다. Ju and Jang (2020)도 다양한 주체와의 협력적 체계 및 협력적 운영이 필요하며 이를 위해서 정부의 지속적인 노력과 활동이 필요하다고 주장하였다. 즉 감염병 재난은 성숙한 시민의식과 시민참여가 있을 때 극복할 수 있다. 시민은 지역사회 구성원이며 감염병 관리체계의 핵심주체로 중앙정부, 지방자치단체, 의료기관 등과 함께 중요한 역할을 수행한다. 더 나아가, N.S. Kim (2020)은 시민이 참여하는 방역대책이 가장 핵심적인 방안이라고 주장하였다.
COVID-19 확산으로 사회적 불안감이 커지고 마스크 품귀 현상이 나타났을 때, 시민들은 불평보다는 손 소독제를 직접 만들어 공용공간을 소독하였다. 개인이 보유한 마스크를 필요한 사람에게 나누어주는 마스크 기부운동을 벌이기도 하였다(KNRC, 2020). 반면 일부는 공포심을 자극하는 내용을 게시하였다. 또한 허위 정보가 언론을 통해 유통되기도 하였다(N.S. Kim, 2020).
기업과 시민참여로 만들어지는 기부금품은 감염병 현장에서 대응하는 의료진과 고통 받는 이웃에게는 큰 힘이 된다. COVID-19 기부금은 국내 재난성금 모금이 시작된 이후 가장 많은 규모의 기부금이 모집되었다. 한편 2020년 3월 2일 대구지역 COVID-19 대응병원 근무자가 부실한 도시락 사진을 SNS에 게시하였다. 이를 계기로 각종 후원금과 지원금 사용처에 대한 논란이 촉발되었다. 결국 행정안전부가 중심이 되고 주요 모금단체가 참여하는 COVID-19 기부금협의회가 운영되었으며 기부금 모집과 집행현황에 대한 세부사항이 공개되었다(KNRC, 2020). 향후에도 기부금품모집 창구의 다변화 및 집행 투명성의 지속적 개선이 필요하다.
COVID-19에서 기업 특성과 전문성을 살린 참여와 협력사례가 증가하였다. 일례로 대선주조는 주류 제조용 알코올(70도)을 방역용(75도)으로 용도 변경(국세청 신속 승인)하여 기부하였다. 도레이 첨단소재는 마스크 품귀현상이 발생하자 기저귀용 생산라인을 마스크 필터 생산라인으로 용도 변경(식품의약품안전처 승인)하여 마스크 생산에 기여하였다. 삼성전자는 마스크 제조사 4곳에 제조 전문가를 파견하여 마스크 생산량을 수직 상승시켰다. 향후 ESG 공시 의무화로 기업의 참여와 협력은 더욱 많아질 것이다.
Im and Choe (2021)은 재난으로부터 안전한 사회를 만들기 위해서는 모든 사회구성원의 참여가 선행되어야 한다고 보았다. 미국 NRF의 재난관리 원칙 첫째가 참여를 통한 협력이다. 안전하고 신속한 재난극복을 위하여 모든 사회구성원의 참여와 협력이 필수적이다.
3.1.3 시사점
3.1.3.1 네트워크
Rhodes (1996)는 네트워크를 거버넌스의 가장 기본적이고 공통적 요소로 보았다. 이러한 네트워크는 정보공유와 의사소통을 수반한다. MERS 대응활동에서는 가장 기본적 요소인 중앙정부와 지방정부, 재난관련 단체 등의 네트워크가 전혀 이루어지지 못하였다(MOHW, 2016). 이러한 경험이 바탕이 되어 COVID-19 대응 시 기본적 정보공유를 위한 회의가 수시로 개최되고 대응상황이 수시로 발표되었다. 또한 필요 시 마다 시민과 기업이 어려운 문제를 해결하는데 힘을 보탰다. 한편 민관협력 네트워크인 중앙안전관리 민관협력위원회, 한국재난안전네트워크 등의 활동은 개별단체 중심의 활동이 이루어졌다. 정부와 지자체간 소통을 위한 시스템은 COVID-19 대응이 MERS 대응에 비하여 진일보 하였다. 그러나 시민, 기업, 단체의 참여는 체계적 시스템이 아닌 당시 상황에 따라 가동되었다. 기부금품의 효율적 모금 배분을 위한 기부금협의회도 언론의 성금 사용에 대한 지적이 있은 후에 가동되었다. 그러나 COVID-19 대응은 방역당국 및 재난관련 단체, 기업 시민들의 노력으로 국제적으로 성과를 인정받고 있다. 사례 공유를 위하여 방역당국과 대한적십자사는 보고서를 만들었고, 정부는 이를 각국에 배포하였고 대한적십자사는 국제적십자연맹에 제공하였다.
3.1.3.2 역할과 책임
MERS 대응에 있어서 중앙정부, 지방정부, 재난관련 단체 등의 역할과 책임이 전혀 구분되지 않았다. BAI (2016)도 질병관리본부 및 시⋅도 사이에 역학조사 결과보고서의 공유, 접촉자 관리방안의 결정 등에 관한 협의 조정 절차 등 정부와 지방자치단체 간 협조체계 구축 및 운영에 관한 기준과 절차가 없었음을 지적하였다. COVID-19 대응은 과거 MERS 방역실패를 교훈삼아 방역당국의 역할과 책임이 명확히 부여되었다. 초기 COVID-19가 집중되었던 대구⋅경북지역에 중앙재난안전대책본부장(국무총리)이 직접 현장 지휘를 함으로써 초기대응의 효과를 볼 수 있었다. 그러나 COVID-19 대응에서도 민관협력을 위한 역할과 책임은 명확히 구분되어 있지 않았다. Yoo et al. (2015)의 설문조사 결과를 보면 재난관련 공무원은 민관협력의 가장 큰 어려움으로 시민단체의 책임의식 부족을 꼽았다. 이런 인식 위에 운영되고 있는 중앙안전관리 민관협력위원회가 제 기능을 수행하기에는 한계가 있다. 그리고 민간협의체인 한국재난안전네트워크는 유명무실해져서 역할을 수행할 수 없었다. 이에 정부는 영역별 책임 있는 단체들을 중심으로 시민참여 등 재난관리 중심역할을 수행할 수 있도록 지원할 필요가 있다.
3.1.3.3 참여와 협력
미국의 국가대응프레임워크(NRF)의 재난관리 원칙 첫째가 참여를 통한 협력이다. 신속한 재난 대응을 위하여 국민의 참여를 이끌어 내는 것이 필요하다. 특히 감염병 재난에서는 다양한 주체가 참여하지 않고 재난을 극복할 수 없다. 과거 감염병 재난에서 민관협력 핵심활동인 자원봉사활동은 없었다. 2015년 MERS 대응 활동에서 처음으로 대한적십자사가 중심이 되어 자원봉사활동을 전개하였다. 그러나 감염병에 대한 무지와 두려움으로 제한적 활동이 이루어졌다. 기업 참여도 소극적이었다.
그러나 COVID-19 대응에서는 초기 대응 최 일선 현장인 대구동산병원에서도 자원봉사활동이 이루어졌다. 국민과 기업의 적극적이고 다양한 참여가 큰 역할을 하였다. 또한 재난 역사상 가장 많은 성금이 모금단체에 기부되었다. 그러나 민관협력을 지속적으로 이끌 시스템은 가동되지 못하였다.
3.2 해외 감염병 대응 사례 비교 분석
3.2.1 일본
일본재난관리체계는 우수하다고 평가된다. 의료체계도 의료기술, 숙련된 의료진, 풍부한 의료자원을 가지고 있다. 일본의 감염병 대응체계는 후생노동성이 전문가의 견해를 바탕으로 정책을 전개하고 현장을 지휘한다. 일본국립감염증연구소(National Institute of Infectious Diseases, NIID)는 후생성 산하기관으로 감염병 억제를 위한 연구, 국가 검정 수행 및 보건의료행정을 위한 과학적 근거를 마련하는 기관이다(Y.G. Kim, 2020). 그러나 일본의 COVID-19 대응에 대한 평가는 상반된다. 인구당 발병률이나 사망률을 기준으로 한다면 일본의 대응은 서유럽에 비하여 매우 우수하다. 독일의 바델스만(Berelsmann) 재단이 OECD 국가의 COVID-19 대응을 평가한 ‘COVID-19 파일럿 지수(Covid-19 Pilot Index and Performance Indicators)에서 일본은 한국 등에 이어 6위를 기록하였다(Sachs et al., 2020).
일본의 COVID-19 대응은 시기별로 다르게 전개되었다. 초기는 국내 침입 방지가 중심이었다. 섬나라 특성상 국내로 전염원이 들어오는 것을 방지하기 위한 미즈기와대책(水際対策)을 실시하였다. 2020년 3월 중순이후 국내 감염이 증가되자 감염확대방지로 방향을 바꾸었다(Matsumoto, 2020). 그러다 4월말 감염자가 급증하자 사망자를 낮추고 의료 대란을 막기 위해 중증환자나 중증으로 전이될 가능성이 큰 환자를 우선하여 치료하는 중증화 방지 전략으로 전환하였다. 일본의 COVID-19 대응전략 특징은 클러스터 발견과 대응, 적은 PCR검사, 중증환자에 대한 집중치료, 컨트롤 타워의 부재로 대표될 수 있다(Hitoshi, 2020).
초기 일본의 경우 의료행위자 사이에서 협력적 관계 등을 구축하는데 실패하여 의료자원을 충분히 동원하지 못했다. 이는 정책적 대응의 실패로 이어졌다. 주요사항을 보면, 의사결정 과정에서 명확한 컨트롤타워가 없어 총리관저, 의사회, 전문가 집단 간 영역 및 우선순위에 대한 분쟁이 있었다. 또한 초기 검사권한을 중앙정부가 독점하고 민간에게 정보가 제대로 제공되지 않아 PCR 대량검사 체제를 구축하는데 실패하였다. PCR검사 기준이나 양성 환자 입원기준 등도 유연하게 설정되지 않아 여러 가지 문제를 초래하였다. 특히 일본 전문가 집단은 COVID-19 위기상황에서 진단검사의 중요성을 인지하면서도 PCR검사의 효과성을 둘러싸고 분열하였다. 환자 이송과 분류 등 의료공급체계에서도 협력의 필요성을 인지하였지만 이들 간 신뢰 부족과 상호이해의 부족으로 적기에 협력이 이루어지지 못하였다(S.J. Kim, 2020).
일본은 팔로워십이 매우 튼튼하다는 강점을 가진 나라이다. 대부분 일본 시민들은 정부의 방침을 잘 따르고 있다. 그러나 이러한 신뢰구도가 붕괴된다면 관리체계 붕괴로 이어질 수 있다(Y.G. Kim, 2020). 다양한 거버넌스 작동으로 새로운 감염병에 대응할 수 있는 역량을 키워야 한다. 그러나 일본재난자원봉사네트워크 JVOAD (Japanese Voluntary Organizations Active in Disaster)는 COVID-19 대응활동으로 유익한 정보를 제공하는 가이드북을 제작하여 배포하는데 그쳤다(JVOAD, 2022). 일본적십자사는 환자치료와 혈액 공급을 중심으로 활동하였다. 도야마 현에서 간호사 자격을 가진 자원봉사자가 병원입구 체온 측정과 방문자 소독 등의 활동을 전개하고. 일본 전역에서 120여개의 자원봉사단체들이 마스크 67,000개를 제작하였지만 제한적이었다(IFRC, 2020). 일본에서 COVID-19 대응은 방역당국을 중심으로 이루어지며 민간의 역할은 제한적으로 수행되고 있다.
3.2.2 미국
미국의 국가위기 대응전략에서 공중보건 및 의료서비스와 관련된 대응 주체는 보건복지부이지만 실질적 대응인력과 자원은 CDC (Centers for Disease Control and Prevention)가 현장 대응과 총괄 대응을 위한 기술적 지원을 주도하고 있다. CDC는 공중보건 위기대응인 생물 감시, 지역사회 회복탄력성, 대응책 및 완화, 위기관리, 정보관리, 급증상황 관리의 6가지 범주에 따른 공중보건 위기 대응 역량을 제시하고 이를 토대로 주정부 및 지방정부의 공중보건 위기 대응 역량 개발을 지원하고 있다. 하지만 COVID-19 대응에서 많은 문제점이 도출되었다. 미국은 전 세계 사망자의 25% 이상을 차지하였다. 또한 짧은 시기에 확진자와 사망자의 급격한 증가를 경험하였다(Tak, 2020).
미국 최초 COVID-19 확진자는 1월 21일에 보고되었으나 트럼프 행정부는 심각성을 낮게 평가하였다. 워싱턴 주의 한 노인 장기요양 시설 집단 감염과 참혹한 인명 피해상황이 주요언론에 보도되고, 뉴욕 시내에서 상황이 심각해지고 2주가 지난 3월 13일에서야 미국의 국가위기 대응시스템이 작동되기 시작하였다(Shin, 2020). 국가적 위기 선언 후 3일 뒤 사회적 거리두기가 시행되지만 이 대책은 다른 나라들의 속도와 비교할 수 없을 정도로 늦은 대응이었다. 이에 따른 불가피한 지연은 결과적으로 추적, 격리 및 의료대응의 지연으로 이어졌고 이로 인한 확진자 폭증은 심각한 인명손실을 가져왔다(Tak, 2020). 특히 의료비용에 대한 걱정 때문에 병원에 가지 못한 채 집에서 혹은 거리에서 많은 사람이 죽었다(Chen, 2020). 또한 압도적 다수가 인종적으로 흑인과 히스패닉 계에 집중되어 있다. 전체 인구의 60%가 흑인인 뉴올리언스 시의 경우 전체 사망자의 70%가 흑인이며 일리노이 주의 주도인 시카고의 경우 흑인 인구는 30%이지만 70% 이상의 감염자가 흑인이었다(Evelyn., 2020). 역사적으로 CDC는 미국 전역에 산재해 있는 민간병원들과 연구시설들, 제약업체들 그리고 개인 연구자들과 광범위한 네트워크를 구성하여 활동하여 왔다(CDC, 2020). 2014년 아프리카 에볼라 대유행 시 오바마 행정부는 국립보건연구원장을 의장으로 하는 긴급 태스크 포스를 구성하고 CDC를 중심으로 각 부처별 지휘라인을 구축했다(White House Archive, 2014). 그러나 트럼프 행정부의 CDC는 인적⋅재정적 여건을 갖추지 못하였다(Shin, 2020).
민관협력을 살펴보면 COVID-19 대응을 위한 민관협력활동을 FEMA 홈페이지 게시를 통해서 안내하고 있다(FEMA, 2022). 의료인 중심의 MRC (Medial Reserve Corps)는 COVID-19 대응에 300만 시간의 봉사활동을 전개하였다고 보고하고 있다(ASPR, 2022). FEMA (Federal Emergency Management Agency) 및 CDC와 협력하고 있는 재난관련 네트워크인 NVOAD (National Voluntary Organizations Active in Disaster) 회원사를 중심으로 기부물품을 접수하고 COVID-19에 대한 정보를 제공하고 있다(NVOAD, 2022). NVOAD에서 중심적인 역할을 수행하고 있는 미국적십자사는 주로 감염병 취약계층 지원 및 혈액부족 사태에 대응하고 있다. 재난관리에 있어 민관협력이 가장 활발하게 이루어지는 미국에서 COVID-19 대응은 방역당국의 대응 지연 등으로 과거에 비해 활발하게 이루어지고 있지 못하였다.
3.2.3 시사점
COVID-19는 중국 우한을 시작으로 한국과 일본 등 주변국가로 퍼진 뒤 유럽과 미국 등 전 세계적으로 퍼져나갔다. 과거 우리가 경험했던 SARS나 MERS와도 비교할 수 없는 팬데믹(pandemic)을 불러왔다. 미국과 일본은 그 동안 수많은 재난에 대한 대응 경험과 시스템 구축으로 재난관리 거버넌스 선진국이다. 그러나 COVID-19 대응에서는 선도적 역량을 발휘하지 못했다는 비판이 제기되었다. 거버넌스 핵심요인에 따라 살펴보면 미국과 일본 COVID-19에 대한 부처 간 소통과 네트워크가 정상적으로 작동하지 못하였다. 결국 소통의 부재는 대응의 골든타임을 놓치게 되는 결과를 초래하였다. 두 번째 감염병에 대한 역할과 책임이 명확하지 않아 초기 전문가 의견이 반영되지 않은 의사결정이 이루어졌다. 방역당국의 이러한 혼선은 재난관련 단체 및 시민들의 방역대응에도 많은 혼선을 초래하였다. 마지막으로 일본은 방역당국 중심의 폐쇄적 대응으로 민간의 활동이 거의 이루어지지 못하였다. 미국은 과도한 낙관적 대응으로 초기에 혼란을 야기하였다. 그러한 혼란 속에서도 민관협력시스템은 일부 작동되어 FEMA의 홈페이지 등에 자원봉사, 기부, 물자 등의 참여가 민간중심으로 진행될 수 있도록 안내하는 시스템이 운영되었다(FEMA, 2022). 그러나 초기 대응실패로 시민들의 참여가 활성화되지는 못하였다.
4. 감염병 대응 민관협력 활성화 방안
4.1 네트워크
거버넌스에서 네트워크는 가장 기본적이고 공통적 요소이다. 네트워크를 통하여 정보공유와 소통이 가능하다. 정부와 지자체간의 네트워크는 MERS의 실패 경험을 바탕으로 COVID-19에서는 제도적 보완이 이루어졌다. 반면 민관협력네트워크는 상호의식 차이와 제도적 보완이 이루어지고 있지 못하다. 법정조직인 중앙안전관리 민관협력위원회는 실질적 기능수행을 못하고 있으며, 민간협의체인 한국재난안전네트워크는 유명무실화 되었다. 미국과 일본의 재난민관협의체 NVOAD, JVOAD는 지속적으로 활동하고 있다. 특히 민관협력이 가장 활발한 미국에서는 FEMA 홈페이지에 NVOAD의 COVID-19 활동을 소개하고 시민들의 참여를 안내하고 있다.
민관의 협력 강화를 위하여 재난안전법에 근거한 중앙안전관리 민관협력위원회의 기능을 명확히 하고 한국재난안전네트워크도 활성화해야 한다. 이를 위해 재난관련 역량 있는 단체를 중심으로 지역사회 네트워크가 활성화될 수 있도록 정부는 재정적⋅제도적 지원을 하여야 한다. 우리나라는 다른 나라와 다르게 재난성금에 독점적 권한이 부여되어 재난관련 단체가 성장할 수 있는 환경이 제한적이다. 그렇기 때문에 정부의 재정적 제도적 지원이 필요하다.
한편, 우리는 스마트 사회에 살고 있다. Han (2021)는 인공지능 기반 개인화, 예측성, 민감성, 상호연계 등의 특징을 가지고 있는 스마트 사회에서 ICBM (IoT, Cloud, Big Data, Mobile)을 활용한 보건안전도시 구축을 주장하였다. 감염병 대응에도 스마트기술 기반 네트워크 서비스 모델을 개발하여 활용할 필요가 있다. 또한 COVID-19 대응은 재난 선진국보다 더 잘 대응한 것으로 인정받고 있다. 정부, 재난관련단체, 시민참여 등 우수사례를 전 세계에 전파할 수 있는 네트워크를 구축할 필요가 있다. 정부 따로 민간 따로 우수 사례를 공유하는 것도 중요하지만 종합적인 사례를 묶어서 세계가 공유할 수 있도록 할 필요가 있다.
4.2 역할과 책임
Yoo et al. (2015) 설문조사에서 재난관련 공무원의 입장에서 민관협력의 가장 큰 저해요인 중 하나로 시민들의 책임의식 부족을 지적하였다. 책임의식은 역할이 분명할 때 가능하다. 재난현장에서의 책임 있는 역할은 사전에 교육과 훈련을 통해서 습득할 수 있다. MERS 당시 최초로 자원봉사활동을 주도한 대한적십자사 자원봉사원들은 지속적인 재난관련 교육⋅훈련을 받았다. 이들은 재난대응활동에 책임감을 가지고 역할을 수행하였다. 재난현장에서는 교육⋅훈련을 이수한 자원봉사자를 중심으로 일반 자원봉사자와 연계하여 활동에 참여하도록 시스템을 구축할 필요가 있다. 재난관련 전문단체는 교육⋅훈련 과정에 보다 많은 시민들이 참여할 수 있도록 다양하고 지속적인 과정을 개발⋅운영하여야 한다.
Yoo et al. (2015)는 민관협력 저해요인으로 행정⋅재정적 지원미비와 전문성 부족을 지적하였다. 또한 활성화 방안으로 법과 제도를 통한 지원, 상호 신뢰, 중간지원조직의 구성이 필요함을 주장하고 있다. 한국재난안전네트워크는 중간지원조직으로서 기능을 수행하여 회원단체들 간의 지속적인 논의구조를 통해 재난현장에서 각 단체의 특성에 맞는 역할분담과 책임 있는 실천을 담보할 수 있어야 할 것이다.
국내외의 감염병 재난사례에서 볼 수 있듯이 감염병 재난 대응을 위한 정부의 역할은 중요하다. 정부는 무임승차 문제를 갖고 있는 공공재 특성을 고려하여 재난관련 단체 및 시민들이 책임 있는 역할을 수행 할 수 있도록 지속적인 재정적⋅제도적 지원을 하여야 한다. Ju and Jang (2020)도 거버넌스 차원에서 대학, 연구소, 시민단체 등과의 협업체계 및 협력적 운영의 필요성과 특히 정부의 지속적인 노력과 활동이 필요함을 역설하였다. 정부는 평소 재난 전문 단체가 실시하는 교육⋅훈련을 지원하고, 지속적으로 역할을 수행하는 우수한 단체⋅기관에 대하여 다양한 인센티브를 제공하여야 할 것이다.
4.3 참여와 협력
감염병 관련 민간의 재난대응 활동 참여는 MERS 때 처음 대한적십자사의 소속 봉사원들에 의해서 이루어졌다. 당시 민간의 대응활동은 예방, 홍보, 농촌봉사활동(격리자) 등 매우 한정적인 활동으로 이루어졌다. 기업의 참여도 미비하였다. 반면 COVID-19 대응활동에서는 의료봉사, 자가격리자 지원, 기부금품 접수⋅분배, 마스크 제작, 기업의 적극적 참여 등 다양한 활동이 전개되었다. MERS 당시의 경험이 COVID-19에 사회구성원 전체가 참여할 수 있는 기틀을 마련하였던 것이다. 특히 COVID-19 대응활동에 의료인과 기업의 참여가 중요한 역할을 하였다. 이를 보다 더 체계화시키기 위하여, 첫째, 의료인의 참여를 위한 시스템 구축이 필요하다. 미국의 경우 의료인 중심의 MRC 조직을 통한 조직적인 활동이 이루어졌다. 대한의사협회, 대한간호협회 등 협회별 의료봉사원 모집이 아닌 의료인 중심의 조직을 구성하고 체계적인 관리 및 교육시스템을 구축하는 것이 필요하다. 둘째, 최근 기업의 핵심경영에 ESG 가치가 반영되어 향후 기업의 재난대응 참여가 보다 활성화될 것으로 기대된다. 이에 맞추어 기업이 감염병 등 재난관리에 적극 참여 할 수 있는 인증시스템을 구축하는 것이 필요하다. 또한 재난관련 단체와 기업이 상호협약을 통하여 재난 시 서로 협력할 수 있는 다양한 프로그램이 개발되어져야 한다. 셋째, 정부는 재난 시 국민들이 다양한 재난⋅안전 관련 활동에 참여할 수 있도록 재난관련 단체 활동에 대한 안내⋅홍보를 지원하여야 한다. 미국의 FEMA는 다양한 단체의 활동과 기부방법 등을 홈페이지 등을 통하여 안내하고 있다.
5. 결 론
중국 우한에서 시작된 COVID-19가 발생한지 오랜 시간이 지났지만 아직도 진행 중이다. 세계 각국은 COVID-19 대응에 있어서 큰 혼란을 겪었다. 한편 감염병 재난은 방역당국과 다양한 사회 주체의 협력이 있어야 좀 더 효과적으로 대응할 수 있음을 알았다. 본 논문에서는 다양한 사회 주체가 참여하기 시작한 감염병 MERS와 팬데믹 감염병 COVID-19의 초기 대응사례를 비교 분석하였다. 이론적 근거로 재난관리에 있어 다양한 사회주체의 참여 체계를 바탕으로 한 협력적 거버넌스에 기반하였다. 특히 이론의 핵심요소인 네트워크, 역할과 책임, 참여와 협력을 바탕으로 2개의 감염병 재난대응 사례를 비교 분석하고, 해외사례로 일본과 미국의 COVID-19 대응사례를 살펴보았다. 이를 근거로 효과적인 민관협력 활성화 방안을 제시하였다.
먼저 네트워크를 통한 소통강화를 위하여 법정 조직인 중앙안전관리 민관협력위원회의 명확한 역할구분과 민간주도네트워크인 한국재난안전네트워크의 활성화를 위한 정부의 재정적, 제도적 지원의 필요성을 주장하였다. 그리고 스마트사회에 맞추어 스마트 기술 기반의 네트워크 구축이 필요함을 제시하였다. 두 번째는 재난관련 단체와 참여자를 위한 역할과 책임 강화를 위해 재난 관련 교육⋅훈련의 확대, 중간지원조직으로서의 역할 강화, 그리고 이를 지원하는 정부의 역할 확대를 제언하였다. 마지막으로 의료인 중심의 재난관련 민간조직 구성 및 기업의 참여 확대를 위한 시스템 강화의 필요성을 제시하였다.
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