1. 서론
이 연구는 ｢학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률｣(이하 “학교안전법”이라 함)이 취하고 있는 무과실책임주의에 기반하여 학교안전사고 발생의 원인을 국가, 교육당국 및 학교(교직원), 학생의 과실(부주의)을 초래한 상황으로 규정한다. 학교안전사고 유형도 과실(부주의)을 원인으로 하는 학교 내적 요인의 사고와 학교 외적 요인인 재난이 원인이 된 사고로 구분하여 학교안전정책 추진에 관한 업무체계(framework)를 제안한다. 제안된 학교안전정책 추진 업무체계에 기초하여 학교안전 관련 법령, 교육부 학교안전사고 예방에 관한 기본계획, 학교안전교육에 관한 고시 등의 법령과 정책의 성과와 한계를 검토한다. 정책의 성과를 계승하고 한계를 극복하기 위해 교육환경안전, 안전교육, 조직 및 재난대응, 보상제도 등의 영역별로 학교안전정책의 선진화 방안을 제시한다.
2. 사고 발생에 관한 이론 검토
사고 발생에 관한 이론은 크게 시간적 연쇄 모형과 구조적 원인 모형으로 구별될 수 있다(Cha et al., 2016). 사고 발생의 시간적 연쇄 모형의 대표 이론으로 하인리히(Heinrich, H.W.)의 도미노 이론을 들 수 있는데, ①유전과 사회환경(Ancestry and social environment), ②개인의 심신 결함(Fault of person), ③불안전한 행동 및 기계적⋅물리적 위험(Unsafe act and/or mechanical or physical hazard), ④사고(Accident), ⑤인명 및 재산손실(injury)이라는 다섯 가지 도미노를 일렬로 세워놓고 어느 한 도미노가 쓰러지면 연쇄적인 반응을 일으켜 사고가 발생한다는 것이다. 하인리히는 5개의 사고 요인 중에서 특히 3번째의 요인이 사고 예방의 핵심이 된다고 강조한다. 사고 발생의 시간적 연쇄 모형은 사고의 원인을 시간적으로 추적하는데 용이하다. 이러한 사고 원인 조사 기법은 오류 나무 분석(Fault Tree Analysis), 사고 나무 분석(Event Tree Analysis) 등이 있다.
사고발생의 구조적 원인 모형의 대표 이론으로 해돈 매트릭스(Haddon Matrix) 이론을 들 수 있는데, 해돈(William Haddon)은 사고는 감염병 체계와 같이 조직적으로 파악될 수 있다고 보면서 교통안전사고 단계-요인 매트릭스 모형을 Table 1과 같이 제시한다.
Table 1
Traffic Safety Accident Phase-Factor Hadon Matrix Model
농촌진흥청은 농작업 재해의 원인 조사와 예방 정책 수립을 위해 사고 원인 조사 분석으로 오류 나무 분석(Fault Tree Analysis)의 일종인 로직트리 분석(Logic Tree Analysis)을 도입하여 농작업 재해를 구성하고 있는 사실을 역으로 추적하여 근본적 원인을 찾고, 분석된 사고 원인으로부터 예방 정책을 도출하기 위하여 해돈 매트릭스를 변형하여 농작업 안전시스템을 구축하였다(National Institute of Agricultural Science, Department of Agricultural Emergency Prevention, 2009). 농작업 안전시스템은 디자인 시스템(Design System), 정비보수와 감독 시스템(Maintenance & Inspection System), 경고 시스템(Warning System), 훈련과 절차 시스템(Training & Procedure System), 인간요인 시스템(Human Factors System), 응급의료구조 시스템(Emergency Medical Care System)의 6가지 요소들은 서로 유기적으로 결합하여 자신들의 기능을 수행하고 모든 구성 요소들이 정상적으로 작동할 때 안전은 비로소 확보된다는 것이다.
학교안전공제중앙회는 농촌진흥청의 사고 원인 분석 기법인 로직트리와 농작업 안전시스템을 변형하여 2013년 7월에 발생한 사설해병대 캠프사고에 대한 분석을 수행하여 Fig. 1의 로직트리 분석과 Table 2의 학교안전시스템을 도출하였다(Nam et al., 2014).
Table 2
Factor Analysis by School Safety System
이상의 사고 발생 이론을 요약하면, 사고는 불안전한 행위(시간적 연쇄 모형)로부터 발생하며 이러한 행위는 복합적 요인(구조적 원인 모형)에 의하여 결정된다는 점이다. 그러나 불안전한 행위를 초래한 근본 원인에 대한 제시가 부족하고 복합적 요인들을 관통하는 메타적인 원리의 제시도 부족하다. 이 연구는 ‘무과실책임주의’에 기초하여 상해사고와 같은 일반적인 안전사고와 지진, 해일, 화재 등 재난사고를 구분하여 전자는 사고 책임 주체(학생, 교사, 학교, 교육당국, 국가 등)의 과실(부주의)을 초래한 요인들이 복합적으로 개입하여 발생하며, 후자는 학교 외적인 자연⋅사회재난 요인이 주가 되어 발생하는 것으로 각각의 예방 대책을 제안한다.
3. 사고 발생 원인과 예방 대책에 대한 고찰
3.1 이론적 기초
사고는 왜 발생하는가? 이러한 질문은 매우 단순하지만 다양한 답변을 예상할 수 있다. 그러나 분명한 것은 사고는 정상적인 상태가 비정상적인 상태로 일탈함에 따라 신체 피해를 수반하는 것으로 상정할 수 있다. 결국 사고는 비정상적인 상태를 초래한 원인을 찾아 이러한 상태 변화를 반복하지 않으면 된다는 것이 사고 예방 정책의 기본 논리가 되어야 한다.
그렇다면 정상성에서 비정상성을 초래한 요인을 찾아 이를 예방할 수 있는 방안은 어디서 찾을 수 있을까? 이 연구는 이러한 질문에 대한 답변을 법원의 판결로부터 찾는다. 학교안전사고를 예로 든다면 학교안전사고1)의 법적 책임은 피해학생과 학부모, 사고를 유발한 학생과 학부모, 교사(교장 포함), 학교, 교육당국, 국가, 제3자 등이 부담한다. 결국 법원 판결은 신체손상 등의 비정상성을 초래한 책임을 통상 ‘부주의(不注意)’로 알려진 ‘과실(過失)’이라는 주관적 원인의 경중에 따라 그 범위를 산정함으로써 손해의 공평⋅타당한 분담을 목적으로 한다. 따라서 사고는 외견상 사고 관계자의 과실(부주의)이 초래하는 비정상성이라고 할 수 있으므로, 결국 사고의 예방은 사고 책임 주체들의 과실(부주의)을 초래한 원인을 규명하고 이에 대한 대책을 마련하는 것에서 시작한다고 할 수 있다.2)
3.2 학교안전사고에 대한 법적 책임
학교안전사고 예방 정책의 목표는 사고 요인 제거로 사고를 미연에 방지하는데 있다. 사고 요인 분석은 학교안전사고를 발생케 한 직접 요인을 찾아내는 것으로 이를 가장 쉽게 확인할 수 있는 것은 법원의 판결이다. 법원은 학교안전사고를 유발한 과실(부주의)에 대한 법적 책임을 공평⋅타당하게 분담시키는 것을 목적으로 한다. 법원은 학교안전사고의 책임관계자를 국가, 교육당국(교육청), 학교, 교직원, 사고 유발학생 및 피해학생과 그 학부모, 그밖에 관련 제3자 등으로 분류한다. 법원이 부과하는 책임3)은, 국가는 학교안전과 관련한 법령이나 제도에 관한 미비에 대한 과실, 교육당국 및 학교(교직원)는 법령이나 제도의 불이행에 관한 과실(학생에 대한 보호⋅관리와 시설물 안전관리에 관한 과실), 학생은 위험한 행동으로 사고를 유발하거나 피해를 입은 것에 대한 과실 등을 예로 들 수 있다.
3.3 무과실책임주의에 기반한 사고 발생 원인 모형
학교안전사고를 초래한 과실(부주의)의 원인 분석에 기초하여 예방정책을 마련하려면 법적 책임의 합리적인 분담이 반드시 선행되어야 한다. 법적 책임은 사고 당사자에게 민⋅형사상의 불이익을 초래하므로 이로 인한 부담감이 해소되지 않는다면 법적 책임에 기초한 사고 발생 원인 모형에 따라 제시된 예방대책에 대한 거부감으로 인하여 정책적 활용도가 미미할 것이다.
근대 민법의 3원칙 중 하나인 과실책임주의는 과실 없이는 불법행위로 인한 손해배상책임을 부담하지 않는다는 원칙이다. 이 원칙에 따를 때 가해자의 불법행위가 성립하기 위해서는 가해자의 과실이 필수적으로 요구된다. 이러한 근대의 과실책임주의는 현대사회로 넘어오면서 가해자에게 과실이 없더라도 그 가해자의 행위에 의하여 손해가 발생하였다는 관계가 있으면, 손해배상 책임이 발생한다는 ‘무과실책임주의’를 통해 보완되었다. 이러한 무과실책임주의는 기업이 초래한 위험으로 인하여 근로자 및 시민이 입은 피해를 과실책임주의에 의해서는 공평⋅타당하게 배상하지 못한다는 비판에 따라 도입된 법원칙이다. 무과실책임주의는 ｢광업법｣ 제91조, ｢환경정책기본법｣ 제44조, ｢원자력 손해배상법｣ 제3조, ｢제조물 책임법｣ 제3조 등으로 입법화되어 있다.
무과실책임주의는 기업 등의 횡포로부터 근로자 및 시민을 보호하기 위하여 도입되었으나, 이 원칙이 국가책임의 영역으로 확산된 것이 2007년 시행된 학교안전법이다. 학교안전법 시행 전에는 학교안전사고 피해에 대하여 국⋅공립학교의 경우 ｢국가배상법｣의 국가배상책임(제2조), 사립학교의 경우 ｢민법｣의 사용자배상책임(제756조)을 부담하는데 모두 과실책임주의에 기초하고 있어, 학교의 과실이 없는 경우에는 국가 또는 학교법인의 책임이 인정되지 않는다. 그러나 학교안전법은 교육활동 중 발생한 모든 사고를 학교안전사고로 규정(제2조)하면서, 장해⋅사망 시 ｢국가배상법｣을 준용(제37조 내지 제40조)하고 피공제자(학생, 교직원, 교육활동참여자)의 고의⋅중과실이 아니면 학교안전공제회가 보상(제44조)하며 학교안전법에 따른 공제급여를 받으면 보상 또는 배상 책임이 있는 국가⋅지방자치단체⋅공제가입자 또는 피공제자는 책임을 면한다(제45조). 따라서 학교안전사고의 피해학생이든 사고를 유발한 학생이든, 교사든, 교장이든 고의⋅중과실이 아닌 한 모든 보상책임은 학교안전공제회가 국가 및 학교법인 등을 대신하여 인수하므로 과실책임주의를 취하는 ｢국가배상법｣과 ｢민법｣과 달리 무과실책임주의를 취하고 있다고 할 것이다.
3.4 사고 발생 원인 모형
사고를 예방할 수 있는 지름길은 과실4)을 초래한 원인을 규명하는 것에 있다. 학생 외에도 국가, 교육당국 및 학교(교직원) 등 책임관계자의 과실을 초래한 원인을 규명하고 이를 인식토록 함으로써 다시는 이러한 과실이 초래되지 않도록 하는데 있다. 이를 위해 국가는 법령이나 제도의 불비를 인식하고 이를 개선토록 노력하여야 하며, 교육당국 및 학교(교직원)는 학생에 대한 보호⋅관리와 시설물 관리에 관한 법령이나 제도의 불이행 사항을 인식하고 이를 이행할 수 있도록 촉구하여야 한다. 학생들은 위험한 행동이 초래하는 사고 가능성을 인식하고 이를 조심할 수 있도록 노력하여야 한다. 따라서 학교안전사고 예방의 핵심 요소는 법령 제도의 완비, 인적⋅물적 관리의 이행, 위험한 행동의 지양을 위한 노력과 이를 위한 교육⋅훈련 등으로 체계화가 가능하다. 이러한 학교안전사고 예방의 핵심 요소의 근저에는 동시대의 사회⋅문화적 가치관, 정치⋅경제적 환경 등이 자리하고 있으며, 이를 도식화하면 Fig. 2와 같다.
결국 학교안전사고는 법제도의 미비와 법제도의 불이행, 교육훈련의 미흡, 학생의 위험한 행동 등의 원인으로 인하여 발생하는 것이며, 이러한 원인들은 책임주체들의 과실로 외화(外化)되어 사고로 이어지는 특징이 있다. 학생 개인은 위험한 행동과 교육훈련의 불이행의 책임을, 교육당국 및 학교(교직원)은 이에 더하여 인적⋅물적 관리에 관한 법제도 불이행의 책임을 부담한다. 무과실책임주의를 기초로 하는 학교안전법의 취지상 국가는 책임 주체의 고의⋅중과실이 아닌 한 법제도 미비를 포함한 모든 과실의 책임을 부담한다. 따라서 학교안전은 이러한 책임 주체별 과실 상태를 개선하여 무과실 상태를 지향하는 것이다. 학교안전사고 예방의 핵심 요소에 대한 불이행과 이행으로 인한 사고와 안전의 관계 및 주체별 책임 범위를 도식화하면 Fig. 3과 같다.5)
3.5 사고 예방 정책 모형
학교안전사고는 법제도 미비, 법제도 불이행, 교육훈련 미흡, 위험행위 등이 복합적으로 작용하여 발생한다. 일반적으로 학교안전사고는 학생의 과실이 주된 원인이 되어 발생한다고 알려져 있으나(Seoul Metropolitan School Safety Insurance Association, 2008), 그 밖의 세 가지 요인이 복합적으로 결합하여 발생한다고 보는 것이 보다 타당하다. 학교안전사고 피해는 개입된 요인이 복합적일수록 중한 결과를 초래한다. 따라서 학교안전사고는 단순 위험 행위 요인에 의한 사고와 위험 행위 등을 포함한 복합 요인에 의한 사고로 이원화할 수 있으며, 전자는 성장기 불완전한 의식 상태에서 불가피하게 발생하는 자연적 사고(natural accident)로, 후자는 다중 요인이 복합적으로 개입되어 발생한 구조적 사고(systemic accident)로 개념화 할 수 있다. 전자는 의식⋅문화적 변화를 통한 안전사고 감소를 지향함으로써 인적 안전(personal safety), 후자는 안전 지원 체제 강화를 통한 교육환경 안전(safe education surroundings) 확충에 노력하여야 한다.
한편 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제2조에 따른 재난사고(자연재난, 사회재난, 해외재난)도 학교안전법 제2조에 따른 학교안전사고에 해당하나, 사고 요인이 외적으로 존재한다는 점에서 자연적 사고와 구조적 사고와 다른 차원의 접근이 필요하다. 재난사고에 대한 대응은 재난의 예방⋅대비⋅대응⋅복구6)의 절차로 구성된다. 학교에서의 재난관리는 평상시의 재난안전교육, 조직체계 구축, 비상대비 훈련과 유사시 매뉴얼에 따른 대응과 사후 복구 등의 일련의 절차에 따라 체계적으로 이행되어야 한다. 결국 일반적인 학교안전사고에는 총체적 재난관리 모형과는 달리 안전한 교육환경 조성을 위한 협력 체계가 구축되어야 한다.
이상의 학교안전사고의 발생 원인과 사고 유형별 예방 대책을 통한 학교안전 구현을 위한 업무체계(Framework)를 도식화하면 Fig. 4와 같다.
4. 학교안전정책의 성과와 한계
세월호 사고 이후 학교안전이 사회안전의 전면에 대두됨에 따라 교육부는 학교안전망 구축을 위한 노력을 광범위하게 전개함으로써 지속적이고 발전 가능한 학교안전정책 추진의 토대를 마련하였다. 학교안전법 제4조에 따라 수립⋅시행된 학교안전사고 예방에 관한 기본계획 (Ministry of Education, 2015)은 교육청과 학교에 학교안전 관련 조직 및 지역사회 네트워크 구축, 학교 및 학교주변 안전시스템 구축 등을 통해 학교안전사고 예방체제 구축을 목표로 하고 있으며, 안전교육 7대표준안 등 발달단계별 안전교육 착근 및 맞춤형 안전교육 강화 지원, 체험교육시설 확충 및 체험위주 안전교육 강화 등을 통해 안전교육의 현장 착근을 도모하고 있다. 학교구성원의 안전 역량 강화 및 교직원 안전교육 이수 의무화, “(가칭)학교안전관리사” 자격신설 및 운영 등 교직원의 안전역량 지원체제 구축 추진 등을 통해 학교구성원의 예방능력 강화를 지향하고 있으며, 재난대비 교육시설 안전성 강화, 학교시설 안전점검 강화를 위한 원스톱점검 등 교육시설의 안전성 강화, 수학여행 및 수련활동 안전관리 강화, 학교안전 평가 등 교육활동의 안전성 강화 등을 통해 안전한 교육활동 여건을 조성하며, 학교안전 문화의 확산 및 안전사고 평가와 환류체계 구축 등을 통해 안전한 학교풍토를 조성함을 목표로 하고 있다.
관련 부서에서 산발적으로 추진하던 학교안전 정책이 학교안전총괄과로 일원화함에 따라 정책추진의 동력과 효율성은 확보되었으나, 정책 추진 기간과 축적된 역량의 제약 등으로 인한 한계도 있어 이를 개선하는 것이 필요하다. 현행 기본계획은 총체적 재난 관리 모형(CEM)인 재난의 예방⋅대비⋅대응⋅복구에 기초하고 있어, 학교 현장에서 빈발하는 자연적 사고(natural accident) 내지는 구조적 사고(systemic accident)에 대한 원인 분석과 이를 통한 예방 대책의 마련까지는 미치지 못하는 한계가 있다.
재난 대응 중심의 안전정책 추진은 통일성 있고 표준화된 절차에 따른 효율적인 정책 추진이라는 장점은 있으나, 학생들의 생활공간인 학교에서 빈발하는 자연적⋅구조적 사고가 아닌 재난을 대상으로 하기 때문에 현장의 실정에 부합하지 않는 측면이 있어 오히려 학교에 부담요인으로 작용할 수 있다는 우려도 낳는다.7) 과도한 재난 대응 중심의 안전정책 추진은 학생안전지수, 학교안전성 평가 등 학교안전 관련 법령의 취지에의 부합이 의문시되는 정책도 일부 존재한다. 기본계획과 지역계획에 따라 학교에서 수립해야 하는 학교계획 작성지침이 지나치게 세분화되고 복잡하게 기술되어 있어 학교에 부담 요소로 작용하는 문제도 있다. 학교안전 정책의 주요 대상을 학교 외적 요인인 재난사고 중심에서 학교 내적 요인인 자연적 사고와 구조적 사고로 전환함으로써 현장 밀착형 안전정책으로 탈바꿈할 필요가 있다.
5. 학교안전 증진을 위한 분야별 제언 사항
이하에서는 학교안전정책 업무체계(Framework)에 따라 교육환경 안전, 안전교육, 조직 및 재난대응, 보상제도의 영역별로 학교안전 증진을 위한 정책을 제안하고자 한다.
5.1 안전한 교육환경 구축
5.1.1 학교시설관리의 실효성 확보
학교시설 안전관리에 대하여 학교안전법 제6조는 ｢재난 및 안전관리기본법｣에 따른 안전점검을, 제7조는 ｢학교시설안전관리기준｣에 따른 안전점검을 규정하고 있다. 교육부의 학교안전사고 예방에 관한 기본계획은 학교안전법 제6조(매월 안전점검의 날)에 대하여만 규율하고 제7조의 ｢학교시설안전관리기준｣에 따른 안전점검은 별도의 지침을 두고 있지 않다. 학교 현장에서는 학교 시설관리의 담당에 관하여 교직원 간에 이견이 존재하며, 시설점검도 서류상의 기록으로 남기기 위한 형식적 점검에 그치는 실정이다.
학교 시설 안전관리의 강화를 위해서는 학교안전법 제7조 및 시행령 제10조의 학교시설안전관리기준에 따른 학교 자체의 시설점검 역량 강화가 필수적이다. 이를 위해 학교안전법 시행령 10조를 Table 3과 같이 개정하여 학교시설 안전관리의 컨트롤 타워를 현행 시도 교육감 소관에서 교육부로 일원화하여 국가차원의 학교 시설 안전관리 표준화가 필요하다. 학교 자체의 시설점검 역량 강화를 위한 직원 연수 활성화와 함께 전문가 연계로 학교시설안전관리의 질적 제고를 꾀하여야 한다. 학교안전법 제7조에 따른 학교시설 안전관리는 행정실에서 담당해야 하므로, 이 제도가 정착되면 학교 시설관리에 관한 학교 내의 교원과 직원 간의 업무 소관에 관한 갈등도 해소될 것이다.
Table 3
Amendment of Enforcement Decree to Improve Safety Management of School Facilities
5.1.2 학교 주변 안전 환경 확보 등을 위한 범정부적 협조체제 구축
학교 주변 통학로나 스쿨존에서 교통사고 등 안전사고가 지속적으로 발생하고 있으나, 관계 부처, 지자체와 학교 간 협조 및 감독 체계가 미흡하다. 관련 법령의 정비 및 관계 기관 협조 체제 구축 등을 통해 통학로 안전 확보를 위한 노력이 절실하다. 이를 위해 교육부, 시⋅도 교육청 차원에서 정부부처, 지자체 간 업무협약(MOU) 체결을 통해 학교안전을 위한 범정부적 협조체제 구축이 필요하다. 아울러 업무협약에는 관계기관의 자원 활용을 위한 안전교육 강사 및 기자재 지원, 학교안전 정책 실행에 필요한 각종 지원 등을 포함하는 것도 필요하다.
5.2 학교안전교육 내실화
5.2.1 안전교육 7대 표준과 교과 연계 강화를 통한 활용성 제고
현행 학교의 안전교육은 7대 표준은 영역별로 교과별 차시를 할당하여 의무교육 시수인 51차시를 이수하는 형태로 진행하고 있으나, 정규 교과와의 연계가 미흡하여 별도의 안전교육을 위한 차시를 편성하는 부담으로 작용되고 있고 실질적인 안전교육에 한계를 노출하고 있다. 차시 할당을 7대 표준 영역별에서 정규 교과별로 전환함으로써 안전교육 차시 편성의 부담을 완화하고 안전교육의 질을 제고하는 것이 필요하다. 디지털 교과서 추진 방향에 맞춘 교과서 및 교사용 지도서의 안전교육과 정규교과 연계를 통해 범교과 학습주제와 정규교과 간 융합을 선도할 수 있다.
5.2.2 학교안전교육 전문강사 양성 및 알선 시스템 구축
학교안전법 제8조는 교육부장관은 학교장의 요청이 있는 경우 안전교육을 담당할 강사를 알선하는 등 안전교육에 필요한 지원을 하여야 한다고 규정하고 있다. 교육부는 안전교육 7대 표준 개발, 전문 체험관 건립 등을 통한 안전교육 기반을 마련하여 현장에 제공하고 있으나, 전문 강사 알선은 미비한 실정이다. 학교안전교육은 범위가 폭넓고 다양하여 교원연수, 학생 대상 안전교육 시 적합한 강사 확보가 어려운 실정이다. 학교안전교육 분야별 전문 강사를 양성하고 강사 풀을 구성하여 학교 및 교육청에 제공함으로써 효과적인 안전교육 실시에 기여하는 것이 필요하다.
이를 위해 학교안전사고 예방 교육 전문기관인 학교안전공제중앙회와 교육전문기관, 관련 학회 등 유관기관과의 협업을 통한 강사 양성 및 알선 시스템의 구축이 필요하다. 안전교육, 시설점검, 안전조직, 비상훈련, 위기대응 매뉴얼, 사고보상 등의 분야별로 전문강사를 양성하고, 양성된 강사에 대한 지속적인 이력 관리 시스템을 구축함으로써 강사 질 관리를 통한 교육 효과 증대를 도모하여야 한다. 강사 시스템 구축은 학교안전법 상 교육부의 의무사항의 충족 외에도 학교안전에 관한 교육, 정책, 제도 등을 한 단계 제고할 수 있는 기회로 작용할 것이다.
5.2.3 학교안전지도사 자격 신설 철회
세월호 사고 이후 학교안전 관리에 관한 종합적⋅실무적 지식과 기술을 보유한 교직원 양성을 위해 국가자격으로 ‘학교안전지도사’ 신설에 관한 논의가 기본계획 등을 통해 발표되었으나, 학교안전 관리는 교직원의 임무를 규정한 ｢유아교육법｣ 제21조 및 ｢초중등교육법｣ 제20조에 따른 학생에 대한 교육의 일부에 해당하므로, 교원의 자격을 가진 자라면 당연히 해야 하는 임무를 다시 국가 자격화 하는 것의 실효성에 의구심이 제기된다. 기존의 안전 관련 국가자격제도로는 응급구조사, 보건교육사, 보건교사, 청소년지도사, 산업안전지도사, 산업보건지도사, 생활체육지도사, 국내여행안내사, 국외여행인솔자, 교통안전관리자, 소방시설관리사, 소방안전교육사, 간호사 등이 있으나, 국가자격제도의 취지는 독립된 직업으로서 유자격자에게 경제활동의 기초를 제공한다는 공통점을 갖지만 학교안전지도사가 신설될 경우 독립된 직업으로서의 자격활용에 한계가 있고, 교원 자격과의 중복 문제가 남아 국가자격으로서의 실효성 논란이 우려된다. 안전계획, 예방교육 등은 학교안전법 개정 및 정부 정책 마련 단계에 있어 아직 이를 독립된 시험과목으로 설정하여 평가하기에는 한계가 있고, 법⋅제도 정비 후라도 이를 자격시험의 대상으로 하는 것이 타당할지는 의문이다. 오히려 교원 양성기관(대학) 또는 재교육기관(시⋅도 교육연수원)에서 모든 (예비)교원을 대상으로 교육하는 것이 타당할 것이다. 학교안전지도사에 대한 각종 가점 부여 등의 정책은 학교안전 업무에 관한 교원의 관심을 자격유무에 따라 이원화시킬 우려가 있고, 안전사고 발생 시 책임소재를 명확히 하기 어려운 한계가 있다.
학교안전지도사의 주요 직무는 교원의 본연의 임무에 해당하므로 교원 양성기관과 재교육기관에서 교육하여야 할 내용으로 교원 양성 및 재교육기관의 안전교육 과정 신설 및 활성화를 위한 지원이 필요하다. 학교안전법 제8조의 규정에 근거하여, 안전교육 담당강사를 국가자격 또는 민간자격으로 양성하여 알선함으로써 정부정책과 이론 등을 습득한 안전교육 전문강사가 교원 양성 및 재교육기관, 학교 등에서 안전교육을 담당하는 것이 보다 현실적일 것이다.
5.3 학교안전조직 체계 구축 및 재난대응 체계 확립
5.3.1 내실 있는 학교계획 수립을 위한 표준안 개선
학교안전사고 예방에 관한 교육부의 기본계획과 교육청의 지역계획에 기초하여 학교에서는 학교계획을 수립하여야 한다(학교안전법 제4조). 교육부에서 발간한 학교계획 수립매뉴얼 중 재난의 예방⋅대비⋅대응⋅복구 모형과 관련된 부분은 현장과 괴리가 있어 형식적인 서류 작업에 그치는 한계가 있다. 학교계획은 연간 학교의 안전교육 및 안전점검 등에 관한 사항, 행사별 주요 안전조치 사항, 매뉴얼에 기초한 각종 재난 대응 훈련 사항, 조직 사항 등에 관한 사항을 압축적으로 제시하여 관련 교직원이 협력하여 작성하여 실천하는 것이 필요하다. 학교안전 업무와 관련한 실질적인 협력 체계 구축으로 학교안전 증대를 도모할 수 있을 것이다.
5.4 학교안전사고 보상제도 개선
5.4.1 학교안전사고 분쟁 조정 지원 사업 추진
학교안전사고와 관련된 법적 책임은 교육 관계 법령, 민법, 국가배상법, 학교안전법 등 관련 법령이 다양하고 복잡하여 교원 개인의 역량만으로 법적 분쟁에 대처하기에는 한계가 있다. 학교안전사고 피해 학부모는 학교 외에도 교원과 교장 등 개인에 대해서도 법적 책임을 추궁하는 반면, 이러한 분쟁을 조정할 수 있는 공적 기구의 역할은 미미한 실정이다. 학교안전법 제48조의 비용의 보전 규정은 소송 등에 따른 비용을 사후적으로 시도 학교안전공제회가 보전하는 소극적인 제도로서, 사고 분쟁 해결의 적극적인 수단으로 활용에는 한계가 있고, 시도 학교안전공제회에서 학교안전사고 법률지원서비스를 시행하고 있으나, 사전(事前) 분쟁 조정 역할 담당에는 미흡한 실정이다. 시⋅도 및 지역교육청은 분쟁 조정을 할 수 있는 객관적인 제3자로 보기에는 한계가 있다. 학교안전사고의 법적 책임에 대한 교원의 이해 부족과 분쟁 해결을 위한 조정자 미비로 학교안전사고 발생 후 분쟁으로 확대될 경우, 학부모와의 관계가 악화될 뿐만 아니라 심지어는 교사의 자비로 분쟁을 무마하는 등 안정적인 교직 수행을 저해함으로써 교단의 안정에 심각한 위협으로 작용하는 것이 현실이다.
학교안전공제는 장해⋅사망 시 국가배상기준을 준용하고 부상 시 치료 실비를 부담함으로써 적정한 피해보상이 가능한 공적 보험제도로서 학교안전사고로 인한 피해는 교원 또는 학생의 고의⋅중과실이 아닌 한 학교안전공제회에서 보상한다(학교안전법 제44조). 따라서 현행 학교안전공제 제도는 법원의 손해배상판결 시 적용되는 배상금 산정기준과 동일하여 원고와 피고가 합의할 수 있는 수준으로 보상금액이 책정되므로 시간적⋅경제적 기회비용이 소요되는 법적 소송으로까지 비화되는 것은 국가⋅사회적으로 불필요한 문제가 있다. 따라서 학교안전공제를 통한 학교안전사고 이해당사자 간의 분쟁을 전문적으로 조정해 줄 수 있는 대체적 분쟁해결제도(ADR, Alternative Dispute Resolution)로서 ‘학교안전사고 분쟁 조정 지원 사업’을 추진하는 것이 필요하다(Han et al., 2014).
이 사업은 학교안전사고로 인한 분쟁 발생 시 법률적 지식을 갖춘 제3의 전문가가 즉각 개입하여 분쟁을 조기에 조정함으로써 교단의 안정을 도모함을 목적으로 한다. 제3의 전문가는 사고 관계자(피해자, 사고유발자, 교원 및 교장 등)와 이해관계에 있지 않은 자로서 법률 지식과 분쟁 조정 경험을 갖춘 자를 의미한다. 사업 추진 시 요구되는 전문성, 중립성, 연속성 등의 특성을 고려할 때, 학교안전공제중앙회에서 담당하는 것이 타당하다. 분쟁이 발생한 학교 또는 학부모의 문의에 답변하고, 요청이 있는 경우 현장에 급파하여 분쟁에 즉시 개입함으로써 분쟁의 조기 해결을 위해 노력한다.
학교안전사고 분쟁의 조정을 통한 원만한 분쟁 해결로 교원의 부담해소와 교육안전망 강화를 도모할 수 있을 뿐만 아니라, 분쟁 조정 과정에서 로직트리 기법과 학교안전시스템 요인분석을 통해 사고 발생 원인에 대한 심도 있는 조사를 통해 학교안전사고 예방 정책 수립에도 기여할 수 있을 것이다.
5.4.2 학교안전공제회의 통합(Jeong et al., 2017)
학교장의 배상책임을 전제로 한 학교안전법 상 학교안전공제는 학교안전사고 피해 분쟁 해결에 가장 적합한 제도인 반면에 보상업무를 17개 시⋅도 교육감이 설립한 학교안전공제회에서 독립 실시함으로써 제도의 통일적 집행에 한계 및 편차로 인하여 국민의 제도에 대한 만족도는 저하되는 실정이다. 시⋅도 학교안전공제회 간 보상 편차가 발생하거나 자의적인 법적용을 할 경우 시⋅도 학교안전공제회 감독권을 가진 시⋅도 교육청은 전문성이 부족하고 법적 책임에 대한 부담감으로 인해 적극적으로 이를 시정하기에는 어려운 실정이며, 학교안전공제중앙회는 단순 지원기능만 부여되어 있고 지도⋅감독 기능이 없어(학교안전법 제29조), 시⋅도 학교안전공제회의 보상 업무를 통제하는 것은 학교안전사고 보상 심사청구 및 재심사청구(학교안전법 제57조 및 제61조) 또는 민사소송의 절차를 이행하는 수밖에 없다.
단일 보상기준 시⋅도 개별 집행은 학교안전법 제정 당시 국가배상기준 도입을 주장한 국회와 16개 시⋅도 소속을 주장한 교육감 간에 이루어진 정치적 타협의 산물이나, 단일보상기준의 시도 개별 보상은 교육자치와 단일보상 간의 양립 불가능한 논리의 미봉적인 타협책에 불과한 딜레마에 처해 있다. 학교안전사고로 인한 분쟁의 조정과 중재, 화해 등은 사고 관계자로부터 중립적인 제3의 법률 전문가가 수행하는 것이 바람직하며, 학교 현장에서도 자동차보험과 같은 원스톱 서비스를 공적 기관에서 제공하기를 원하고 있는 실정이다. 현재의 17개 시⋅ 도 학교안전공제회의 역할은 사고로 인한 치료비 보상 정도에 그치고 있는 실정이며, 이마저도 시도별 차이로 제도의 국민 만족도는 미미한 실정이다.
현행 학교안전공제중앙회와 시⋅도 학교안전공제회를 통합함으로써 학교안전공제를 한 단계 개선하는 것이 절실하다. 통합공제회는 예산과 행정의 중복을 제거함으로써 효율적인 조직 운영이 가능하고 최소한의 보상인력을 제외한 유휴 인력을 학교안전사고 예방 정책 수행, 학교안전사고 분쟁 조정 등에 활용할 수 있다. 한편 학교안전은 물적⋅인적 안전으로 구분 가능한데 일원화된 학교안전 구현을 위해서는 학교안전공제중앙회, 시⋅도 학교안전공제회와 교육시설재난공제회의 통합도 고려할 수 있다. 통합공제회는 학교안전사고의 원스톱 서비스와 인적⋅물적 위험요소의 관리 강화로 학교안전을 한 단계 제고함으로써 교단안정에 크게 기여할 수 있을 것이다. 아울러 통합공제회는 교원을 학교안전공제의 수동적 수혜자에서 능동적 수혜자로 변화시킴으로써 학교 현장 친화적인 공적 기구로 탈바꿈하는 계기가 될 것이다.
이미 감사원에서 2016년도에 시도 공제회의 통합을 교육부 장관에게 지시하였으나 시⋅도 교육감의 반대로 논의가 중단된 상태이다. 학교안전사고의 조사, 분쟁 조정, 보상, 소송 수행 등에 대한 일괄 서비스는 학교안전공제회의 통합을 통해 달성 가능하고 교육안전망 강화에 크게 기여할 것이므로, 시도 교육감이 반대할 이유가 없을 것이다.
5.4.3 교육부 여행자보험 관련 지침 통일 필요
교육부 학교문화과는 2011년도에 감사원 감사를 근거로 수학여행 또는 체험학습 시 학교안전공제회 보상을 이유로 별도의 보험가입을 금지하는 공문을 시행하였으나, 세월호 사고 후에 교육부 교육과정운영과에서 배포한 현장체험학습 운영매뉴얼(Ministry of Education, 2015)에 따르면 모든 체험학습에 보험가입을 의무화함으로써 교육부의 지침이 모순되어 학교 현장의 혼란이 가중되고 있어 이를 시급히 해결하는 것이 필요하다. 수학여행도 학교안전공제회 보상대상인 교육활동에 해당함에도 별도의 보험의 추가 가입은 국가 예산과 불필요한 행정력의 낭비를 초래하며, 학생의 개인정보를 보험사에 제출하여야 하고, 보험료 추가 납부는 학부모가 부담하게 되어 교육비 상승 요인으로 작용한다. 일부 학교는 민법상 사단법인인 한국교육안전공제회(경기도 교육청 인가)에서 판매하는 더케이 보험사의 여행자 보험에 가입하고 있는 실정이다. 수학여행 또는 체험학습 시 여행자보험 가입을 지양하는 지침의 마련이 필요하다.
6. 결론
이 연구는 학교안전법이 취하고 있는 무과실책임주의에 기초한 학교안전사고의 원인 분석과 예방 모형을 제안하였다. 학교안전사고를 학교 내적 요인의 통상의 상해사고와 학교 외적 요인의 재난사고로 구분함으로써 각각의 사고별로 취하여야 할 정책적 방향을 제시하였다. 이를 통해 교육부 학교안전정책이 세월호 이후 정책적 기틀을 마련한 성과와 학교 외적 요인의 재난사고에 편중된 한계를 지니고 있음을 분석하고, 분야별로 추진이 필요한 안전정책들을 제시하였다. 학교안전정책이 재난사고 외에도 학교 현장에서 일상적으로 발생하는 상해사고도 깊이 있게 다룸으로써 실질적인 학교안전 증진을 도모하는 것이 필요한 시점이다.
PDF Links
PubReader
ePub Link
Full text via DOI
Download Citation
Supplement
Print
