국내 시설물 안전관리체계 일원화 방안 연구
The Study on Unification of Facility Safety Management System in Korea
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Abstract
정부정책 방향에 대응하여 이원화된 시설물 안전관리체계를 재정립하기 위해 국토부(1·2종시설물)와 국민안전처(특정관리대상시설)로 이원화된 시설물 안전관리체계를 국토부 주관으로 일원화하는 ‘시설물 안전관리체계 일원화’가 추진됨에 따라 기존「시설물의 안전에 관한 특별법」안전관리체계의 전면적인 개편이 시급한 실정이다. 이에 본 연구는 현행 특정관리대상시설물 제도의 문제점 분석과「시특법」편입에 따른 장애요소 파악 등을 통해 체계적이고 시설물 안전관리체계 일원화 전략을 마련하는 것을 목적으로 하고 다음과 같은 결과를 얻을 수 있었다. 첫째, 국내 시설물 안전관리체계를 현황을 파악하고, 선진 외국의 시설물 관리체계 분석을 통해 국내 시설물 안전관리체계의 일원화 논리를 제시하였다. 둘째, 특정관리대상시설 안전관리체계의 문제점과 일원화시 고려사항을 분석하였다. 셋째, 안전관리주체, 점검주기 등 시설물 안전관리체계 일원화 전략을 제시하였다.
Trans Abstract
This study had the purpose to prepare a well-organized strategy to unify facility safety management system by analyzing the problems of present system for facilities subject to particular management, and identifying obstacle elements by “Special Act on the Safety Control of Public Structures”. To that end, the study was conducted as follows: First through identification of the status of domestic facility safety management system and analysis of facility management system in advanced foreign countries, logic for unification of domestic facility safety management system was proposed. Second the problems of the safety management system for facilities subject to particular management, and considerations for unification were analyzed. Third, strategy for unification of facility safety management system including safety management subject and checking period etc was proposed.
1. 서론
1.1 배경 및 목적
현재 우리나라의 시설물 안전관리는 국토교통부에서「시설물의 안전관리에 관한 특별법」(이하, 시특법)에 의해 장대교 량·터널, 대형건축물 등 일정규모 이상의 시설에 대해 1·2종 시설물로 지정하여 관리하고 있고, 국민안전처에서「재난 및 안전관리 기본법, 이하 재난법」에 의해 1·2종 시설물 보다 규모가 작은 시설 중 재난발생 위험이 높은 시설물에 대해 특정관리대상시설물로 지정하여 관리하고 있다. 하지만 시설물 규모, 용도 등에 따라 부처별(국토교통부·국민안전처)로 관련 법률과 대상시설물이 분산되어 있어 일관성 있는 시설물 안전제도의 운영이 어렵고, 시설물 안전관리뿐만 아니라 붕괴사고 발생 시에도 이원화된 안전관리체계 때문에 대응체계의 혼선이 불가피한 실정이다. 이러한 시설물 안전관리에 대한 문제점을 해결하기 위해 최근 정부에서 발표한「안전혁신 마스터플랜」 (2015.3.30. 공표)에서는 분산된 시설물 안전관리 업무의 일원화를 도모하기 위해 특정관리대상시설물을「시설 물의 안전관리에 관한 특별법」상의 3종 시설물로 지정하도록 공표하였다.
이러한 정부정책 방향에 대응하여 이원화된 시설물 안전관리체계를 재정립하기 위해 국토부(1·2종시설물)와 국민안전처(특정관리대상시설)로 이원화된 시설물 안전관리체계를 국토부 주관으로 일원화하는 ‘시설물 안전관리체계 일원화’가 추진됨에 따라 기존「시특법」안전관리체계의 전면적인 개편이 시급한 실정이다.
이에 본 연구는 현행 제도의 문제점 분석과 특정관리대상시설의「시특법」편입에 따른 장애요소 파악 등을 통해 체계적이고 시설물 안전관리체계 일원화 전략을 마련하는 것을 목적으로 한다.
1.2 연구대상 및 방법
본 연구는 시설물 안전관리체계를 다루고 있는 시특법상 1종·2종 시설물과 특정관리대상시설물을 대상으로 하였다.
본 연구는 현재까지 국토교통부, 국민안전처 사이에 이원화 되어있던 시설물 안전관리체계의 일원화를 위한 제도적 합의점을 찾는 것이 중요한 사안이므로 제도 및 운영의 통합화 측면에서 각계의 아이디어 및 의견수렴을 위해 자문단을 구성하였다. 아울러, 선진외국의 안전점검 방법 및 방법론을 참고하고 기존 연구와 연계하여 연구를 수행하였다. 이러한 의견 수렴 과정을 통해「재난법」상의 특정관리대상시설 관리체계 및 운영상의 문제점을 분석하여 「시특법」으로 이관에 따라 발생 가능한 제도적 결함을 고려하여 안전관리체계 일원화 전략을 제시하였다.
2. 국내외 시설물 안전관리체계 현황분석
2.1 국내
2.1.1 재난 및 안전관리기본법
특정관리대상시설은 「재난법 제27조 제1항에 의하여 재난이 발생할 위험이 높거나 재난예방을 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설 및 지역이다. 소형 시설물 위주로 국민안전처에서 관리하며 해당분야 공무원 또는 민간 전문가 등으로 구성된 점검반이 점검을 수행하고 있다.
1) 시설물 현황
특정관리대상시설은 중소형 시설물로써 교량, 터널, 유원시설, 수상안전시설 등 14종의 시설물 분야와 주택, 중소형건축물, 대형광고물 등의 23종의 건축물 분야로 이루어져있다.
시설물 분야는 도로시설(교량, 터널, 육교, 지하차도), 지하도상가, 스키장, 삭도·궤도, 유원시설, 토목공사장(대형공사장, 중단된 공사장), 수상안전시설(유선 및 도선, 수상레저시설, 레프팅 보트 시설), 기타로 구분된다.
특정관리대상시설의 경우 시설물 분야는 중앙부처 7,265개소, 지자체 13,254개소로 총 20,519개소이며 건축물 분야는 중앙부처 55,936개소, 지자체 107,143개소로 총 163,079개소가 있다. 따라서 국가에서 지정 및 관리하고 있는 특정관리대상시설 개소수는 총 183,598개로 집계된다.
2) 시설물 평가기준
시설물의 안전등급은 5단계(A~E)로 나누어 평가하며 A~C 등급을 중점관리대상시설, D, E 등급을 재난위험시설로 분류하고 있다.「특정관리대상시설 안전등급 평가 매뉴얼」에서 정한 바에 따라 매년 일제조사를 통해 안전등급을 산정하며 차년도 관리대상을 확정한다. 안전등급이 D, E 등급으로 산정되거나, 육안점검결과 재난위험요인이 있는 경우 안전진단 전문기관 또는 해당분야 전문기술자(건축구조기술사 등)에게 정밀점검 및 정밀안전진단을 거쳐 최종 안전등급을 확정한다.
3) 점검 주체 및 점검시기
특정관리대상시설물의 지정·관리 지침에 의한 정기점검의 점검주체는 공무원과 민간전문가가 실시하며, 별도의 위험 시설물에 대한 정밀점검과 정밀안전진단은 해당 시설의 관리주체가 실시하고 있다.
시기별로 취약시설에 대한 합동점검반을 편성하는데, 전기·가스안전공사, 한국시설안전공단 등 유관기관, 안실련·건축사 협회 등 민간단체·협회, 민간 안전관리자문단 등의 협조를 받아 합동 점검반을 구성한다.
안전점검의 종류로는 정기안전점검과 수시안전점검, 긴급안전점검이 있다. 정기안전점검의 경우 중점관리시설은 전체 시설에 대하여 상반기(1~6월)와 하반기(7~11월)에 각 1회 이상 실시하며 재난위험시설은 매월 1회 이상 실시, E등급은 매월 2회 이상 실시한다.
Status of facilities subject to particular management (2014.12.31)
Execution period to check the safety of facilities subject to particular management
2.1.2 시설물안전에 관한 특별법
1) 시설물 현황
「시특법」대상 시설물은 국토교통부에 의해 1종, 2종 시설물로 나누어 관리하며 이에 대한 자체 점검은 시설물 관리주체가 수행하며 1종, 2종 시설물의 경우 대형 시설물 위주로 관리되고 있다.
시특법상 1종, 2종 시설물은 대형 시설물로써, 교량, 터널, 댐, 건축물, 하천, 상하수도, 옹벽 및 절토사면으로 총 8종으로 분류하여 지정하고 있다.
항만의 갑문시설은 1종 시설에만 해당하며, 건축물의 공동 주택, 하천의 제방, 상하수도의 하수도, 옹벽 및 절토사면은 2종 시설에만 해당한다. 2014년 12월에 시설물정보관리종합시스템에 집계된 조사 결과에 의하면 1종, 2종 시설물은 각각 7,551개소, 57,837개소로 총합 65,388개소로 나타나며, 1종 시설물의 경우 교량이 3,707개소로 전체의 49%를 차지하며 2종 시설물의 경우 건축물이 44,112개소로 전체의 76%를 차지하고 있다.
교량과 터널의 경우 도로가 대부분을 차지하며 항만은 계류 시설, 댐의 경우 용수전용댐, 건축물의 경우 공동주택이 대부분을 차지하며 하천의 경우 수문, 상하수도의 경우 지방상수도와 공공하수처리시설, 옹벽의 경우 도로옹벽, 절토사면의 경우 도로사면이 시설물의 대부분을 차지하고 있다.
Status of class 1, 2 facilities by “Special Act on the Safety Control of Public Structures” (2014.12.31)
2) 시설물 평가기준
안전등급은 5단계(A~E)로 나누어 평가하며, 일반적으로 A~C등급을 안전시설물, D~E 등급을 취약시설물로 구분하여 분류하고 있다. A등급의 경우 문제점이 없는 최상의 상태, B 등급의 경우 보조부재에 경미한 결함이 있어 내구성 증진을 위해 일부 보수가 필요한 상태, C등급의 경우 주요부재에 경미한 결함 또는 보조부재에 광범위한 결함이 있으나 전체적인 건축물의 안전에는 지장이 없는 상태, D등급은 주요부재에 결함이 발생하여 긴급한 보수보강이 필요한 상태, E등급은 주요 부재에 심각한 결함이 있어 즉각 사용을 금지해야 하는 상태를 말한다.
3) 점검비용부담 주체 및 점검시기
시특법 상의 1종, 2종 시설물의 점검주체는 공공관리주체나 민간주체(소유자)가 되며, 관리주체 또는 안전진단전문기관 및 유지관리업자가 점검을 실시한다. 시특법에서는 1종, 2종 시설물에 대해 정기점검, 정밀점검, 긴급점검, 정밀안전진단으로 나누어 안전진단을 실시한다.
정기점검은 경험과 기술을 갖춘 사람에 의한 세심한 외관조사 수준의 점검으로서 시설물의 기능적 상태를 판단하고 시설물이 현재의 사용요건을 만족시키는지 확인하기 위한 관찰을 실시한다.
정밀점검은 시설물의 현 상태를 정확히 판단하고 최초 또는 이전에 기록된 상태로부터 변화를 확인하며 구조물이 현재의 사용요건을 계속 만족시키고 있는지 확인하기 위하여 면밀한 외관조사와 간단한 측정·시험장비로 필요한 측정 및 시험을 실시한다. 긴급점검은 관리주체가 필요하다고 판단할 때 또는 관계행정기관의 장이 필요하다고 판단하여 관리주체에 요청한 때에 실시하는 정밀점검 수준의 안전점검이다. 정밀안전진단은 관리주체가 안전점검을 실시한 결과 시설물의 재해 및 재난 예방과 안전성 확보 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 실시하거나 시특법에 의해 정기적으로 실시한다. 안전 점검으로 쉽게 발견할 수 없는 결함부위를 발견하기 위하여 정밀한 외관조사와 각종 측정·시험장비에 의한 측정·시험을 실시한다.
Period to check class 1, 2 facilities by “Special Act on the Safety Control of Public Structures”
2.2 국외
2.2.1 일본
일본의 시설물 관리는「재해대책기본법」과 「건축기준법」을 바탕으로 건물의 특성에 따라 시설물의 기준 및 지침을 규정하고 있으며, 도로, 교량, 철도 등의 시설물에 대해 안전점검 기준 및 정책수립을 중앙정부인 건설성에서 수행하고 있다. 지방마다 국토교통성 산하의 도시관리공단을 통해 안전관리를 수행하며, 실제 도로 및 교량 등의 유지관리는 각 관할 도로의 담당 공무원에 의해 수행된다.
시설물별로 안전관리와 점검에 대한 주요 규정에 차이를 두어 시설물 부위별, 결함등급별로 안전점검 기준을 차별화하고 있다. 실제로 건축물, 교량, 터널, 댐, 상하수도, 해안 제방, 하천 및 호안, 하수처리시설에 따라 안전점검주기 및 안전등급 결정 기준이 각기 다르게 규정되어 있다.
안전점검은 초기점검, 일상점검, 정기점검, 상세점검, 임시 점검 등 총 5가지 종류로 구분하여 실시중이다. 교량의 경우, 점검단계를 3단계로 나누어 1단계 점검은 일상점검으로 차량 또는 도보를 이용한 육안점검을 실시하며, 일반국도의 교량에 대해서는 일 1회, 기타 교량에 대해서는 중요도에 따라 점검 횟수를 결정한다. 2단계 점검은 정기점검으로 교량 상부, 하부에 대한 점검을 실시하며, 정기 순회시 점검함을 원칙으로 하고 있으나 년 1회를 권장하고 있다. 3단계 점검은 상세점검으로 1단계 및 2단계 점검에서 발견된 손상의 상세한 원인 규명과 이상사태 발생 시 점검하며, 방법과 내용은 점검항목에 따라 다르게 규정하고 있다.
2.2.2 미국
미국의 시설물 관리는「재난 구제법」을 바탕으로 시설물 별로 차별화된 점검지침을 규정하고 있다. 연방재난관리청에서 점검, 등급결정, 유지관리 등에 대한 전반적인 매뉴얼을 규정하고, 지역사무소에서 해당 주의 안전관리계획, 시공 및 유지관리에 대한 세부지침을 수립한다. 시설물별, 주별로 안전 관리와 점검에 대한 주요 규정에 차이를 두어 시설물별(건축 물, 교량, 댐), 주요 주정부별(워싱턴, 캘리포니아, 콜로라도, 플로리다)로 점검주기, 점검우선순위, 점검팀 구성의 기준이 다르다. 점검 우선순위 기준으로는 균열, 기술자 판단, 위험 개소순 등을 적용하고, 점검팀 구성으로는 책임기술자, 교육 이수자, 기술사, 공학사, 최소 인원수 등을 적용하고 있다.
미국의 시설물 안전관리·점검 관련 주요규정을 살펴보면 연방재난관리청에서 점검, 등급 결정, 유지 관리 등에 대한 전반적인 매뉴얼을 규정하고, 광역지역사무소에서 해당 주의 안전 관리계획, 시공 및 유지 관리에 대한 세부지침을 수립하고 있다. 워싱턴주의 경우 지역 사무소는 주내의 전반적인 정책수립과 시설물에 대한 계획, 건설, 유지 관리에 대한 정책을 총괄하며, 주내 모든 카운티를 12개의 구역으로 구분, 각 구역 별 지사에서 소관 시설물에 대해 실질적인 점검 및 유지 관리 업무를 수행하고 있고, 건설된 시설 및 주요 부속시설물에 대한 관리는 기술 지원센터의 기술적 지원을 받아 전문적인 안전 및 유지 관리를 실행하고 있다. 재난 구제법에서 규정하는 National Inspection Standard(이하 NIS)에 준하여 안전 관리 업무를 수행하고 있으며, 일상적인 점검주기는 1년이지만 주 정부별로 특별한 상황에서 1년이 주기인 일상적인 점검주기를 탄력적으로 운영할 수 있도록 규정하고 있다.
3. 국내 시설물 안전관리체계 일원화시 고려사항
3.1 시설물 안전관리체계 일원화 문제점 분석
3.1.1 안전관리주체
1) 안전관리 전담인력 부족
현재 재난법에서는 특정관리대상시설에 대한 안전점검을 년 2회(1회/6개월) 실시하도록 규정하고 있으나, 관할 지자체에서 점검해야 하는 시설물의 수가 너무 방대1)하여 실효성 있는 점검이 이루어지지 못하고 있다.
기초 지자체의 안전관리 담당자는 대부분이 1인으로, 혼자서 방대한 시설물 관리업무를 수행하기에는 시간적·범위적인 측면에서 한계가 있다. 또한 기초 지자체의 상당수에는 지자체의 영세한 예산실정에 따라 시설물 안전관리에 필요한 예산 역시 충분히 확보되지 않고 있다. 이로 인해 안전관리 전문부서(방재관리과, 재난관리과 등)가 개설되어있지 않아 안전관리 담당자들이 기타 부서(건축과, 건설과, 도시과 등)에 소속되어 업무를 수행하고 있으며, 시설물의 안전관리가 주된 업무가 아닌 유관 부서에 소속되어 근무하는 안전관리 담당자의 경우 기타 중복된 업무들로 인해 업무의 독립성을 부여 받지 못하고 있다.2)
또한 안전점검의 실효성을 확보하기 위해서는 전문분야별 전문가(건축, 전기, 기계, 가스 등)의 협조체계가 필요하지만, 기초 지자체에서는 개별 업무여건상 협조가 어려운 실정이다.
2) 시설관리주체와 안전관리책임주체 간의 불일치
현재 재난법에서는 특정관리대상시설에 대한 안전점검 실시 등의 안전관리책임을 시설물의 소유자가 아닌 지방자치단체의 장이 갖도록 규정하고 있다. 시특법에서는 비용부담 원칙에 따라 시설물을 실제 사용하는 관리주체에게 안전점검 등의 안전관리 의무를 부담하게 하고 있으나, 재난법에서는 지방자치단체의 장, 즉 지자체 공무원이 안전관리 의무를 부담하게 됨으로써 부족한 인력에 대한 과도한 업무 부담, 점검자의 전문성 부족 등의 문제를 야기하고 있다.
3.1.2 점검주기
국내 특정관리대상시설 안전관리에 대한 점검주기의 문제로는 잦은 안전점검으로 인한 과도한 점검량 야기, 중복점검으로 소유자 반발 초래의 문제가 있다.
1) 잦은 안전점검으로 과도한 점검량 야기
현재 재난법에서는 특정관리대상시설 중 중점관리시설인 A·B·C 등급의 경우 반기별1회이상, 재난위험시설인 D·E등급의 경우 월 1, 2회 이상의 정기점검을 실시하도록 규정하고 있다. 하지만 특정관리대상시설물 개소수는 총 183,703개로 관할 지자체에서 점검해야 하는 시설물의 수가 너무 방대하여 실효성 있는 점검이 이루어지지 못하고 있다. 또한 잦은 안전점검 실시로 인해 공무원의 안전점검에 대한 업무 과중을 야기함으로써 형식적인 안전점검을 초래하여 부실점검이 이루어질 가능성이 높은 실정이다.
2) 중복점검으로 소유자 반발 초래
특정관리대상시설물 점검대상 중 스키장, 유원시설 등은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」,「관광진흥법」에 의한 점검대상과 중복되고 있으며, 특정관리대상시설물의 전기·가스·기계 등의 점검분야는 전기분야의 경우「전기사업법」(제 61조~제7조의8), 가스분야의 경우「고압가스 안전관리법」및 「도시가스사업법」, 기계분야의 경우「승강기시설 안전관리 법」및「주차장법」 등에 의한 점검과 중복되어 행정력 낭비와 소유자의 반발을 초래하고 있다.
3.1.3 점검 자격
국내 특정관리대상시설 안전관리에 대한 점검자격의 문제로는 안전관리담당자 전문성 부족, 특정관리대상시설물 점검 매뉴얼 실효성 부재의 문제가 있다.
1) 안전관리담당자 전문성 부족
현재 특정관리대상시설은 안전등급평가매뉴얼을 활용한 점검자의 육안점검으로 실시되고 있다. 하지만 안전관리 담당자는 공무원으로써 전문분야가 한정되어 있어 육안 점검 시 안전 사항 및 위험사항을 확인할 수 있는데 한계가 있다. 또한 특정관리대상시설물 관리에 대한 교육은 공무원을 대상으로 국가민방위 재난안전교육원에서 실시되고 있으나, 안전 및 유지 관리 업무에 요구되는 기술수준은 매우 높은데 반해 안전관리를 담당하는 지자체 공무원의 전문성은 보통 또는 그 이하 수준으로 분석되고 있다.
2) 특정관리대상시설물 점검 매뉴얼 실효성 부재
관할 지자체 담당자(안전관리·점검 담당자)가 특정관리대상시설에 대한 안전점검 시 ‘특정관리대상시설 안전등급 결정방법’ 내 평가기준(정성적 척도)의 모호함으로 인하여 이에 따른 판단이 어려운 실정이다. 또한 특정관리대상시설 점검지침의 내용이 너무 광범위하여 모든 대상시설물을 점검지침에 준하여 점검을 실시하기에는 시간적·인력적으로 한계가 있다.
3.2 시설물 안전관리체계 일원화 고려사항
3.2.1 시설물 개소수 방대
특정관리대상시설물은 183,598개소(2014년 12월 기준)로 1종, 2종 시설물이 65,388개소인 것에 비하면 약 3배에 달한다. 효율적인 점검이 이루어지지 못할 정도로 관할 지자체에서 점검해야 하는 시설물 수가 매우 방대하여 특정관리대상 시설물을 3종으로 흡수시킬 경우 국토교통부에서 관리하게 되는 시설물의 74%가 특정관리대상시설물이 되어 관리 대상 증폭으로 인해 관리체계가 미흡해질 수 있다.
Considerations for unification of facility safety management system
따라서, 방대해지는 시설물을 체계적으로 관리할 수 있는 시설물 안전관리체계에 대한 검토가 필요하다.
3.2.2 시설물 분류체계 상이
특정관리대상시설 중 교량, 터널, 지하차도, 지하도상가, 건축물 등은 공통된 분류체계로써 기준 그대로 시특법 상 3종 시설물로의 흡수 가능하지만, 보도육교, 지하차도, 건축물 등은 시설물별 경과연수를 고려하는 재난법과 달리 시특법에서는 경과연수를 고려하고 있지 않아 이에 대한 조정이 필요하다.
특정관리대상시설물 중 시특법 분류체계와 유사하여 3종 시설물로 흡수 가능한 시설유형은 도로시설, 지하도상가, 공공 업무시설, 공동 주택, 중소형건축물, 대형건축물 등 총 22종으로 분류된다.
3종 시설물은 1·2종 시설물과 같이 구조적 안전관리 대상 시설물로 명확하게 규모 단위로 분류되는 객체의 시설물에 국한하여 2종 시설물보다 낮은 수준의 규모별 기준으로 흡수 가능여부를 검토할 필요가 있다. 3종 시설물의 신설을 통해 1·2종 시설물의 안전관리체계를 중·소규모 시설물에도 적용하여 전문적이고 체계적인 안전관리를 한다는 점에서 편입 타당성이 있다고 사료된다.
반면에 특정관리대상시설물 중 기존의 1·2종 시설물 관리 체계 및 방법과 부합되지 않아 시특법 내에서 체계적인 관리가 곤란하여 편입대상에서 제외하는 것이 타당할 것으로 사료되는 시설물은 스키장, 삭도·궤도, 유원시설, 토목·건축 공사장, 유선 및 도선, 수장레저시설, 래프팅 보트 시설, 대형광고물로 총 8종으로 분류될 수 있다.
제외대상시설물은 스키장, 삭도·궤도, 유원시설, 수상안전 시설(유선및도선, 수상레저시설, 래프팅보트시설) 등과 같이 인허가 등에 의해 등록되는 업종의 시설로 점검항목의 대부분이 시설의 운영상 안전사고 방지를 위한 검사, 시설 관리상태, 비상장비 확보, 운영의 적법성 등으로 시특법에 의한 전문적 구조적 안전관리 체계와는 상이한 특성을 가지고 있다.
제외대상시설은 공작물 및 가설물로 구조물 위주 대형시설물의 안전관리를 담당하는 시특법의 구성 및 취지에 부합되지 않아 시특법 상에서의 체계적인 관리가 어렵다. 또한 이 시설들은 안전관리를 위해 시설의 특성을 고려한 계통 및 설비 분야에 대한 전문성이 요구되므로, 구조적인 측면에서 일괄적으로 관리하는 시특법에 편입 시 안전관리주체의 전문성과 업무효율을 저해할 우려가 있으며, 오히려 다양한 안전점검분야(전기분야, 가스분야, 기계분야 등)의 누락으로 인한 안전관리체계가 단순화될 우려가 있다.
또한 이미 개별법3)으로 더욱 포괄적으로 안전관리를 수행하고 있으므로 시특법에 포함시키지 않고 기존의 개별법에서 안전관리를 수행하도록 하는 방안에 대한 고려가 필요하다.
3.2.3 점검·비용부담 주체 및 점검시기 상이
특정관리대상시설물의 경우 안전관리 책임주체는 재난관리 책임기관(지자체, 공공기관)으로 담당공무원과 민간 전문가가 정기점검을 실시하며 별도의 정밀점검이나 정밀안전진단은 실시하지 않는다. 다만 안전등급평가 결과 D·E등급으로 해당 되거나, 재난발생 위험이 높은 경우 공공시설에 대하여는 안전진단 전문기관에 정밀점검 및 정밀안전진단을 실시하고, 민간시설은 소유자에게 정밀점검 및 정밀안전진단, 보수·보강 등을 요구한다.
한편, 시특법 상 1종, 2종 시설물의 경우 안전관리 책임주체는 시설물 관리주체, 소유자(공공관리주체, 민간관리주체)로 안전진단전문기관 및 유지관리업자가 정기점검과 정밀점검, 정밀안전진단을 실시한다.
특히, 특정관리대상시설의 경우 주기적으로 실시하는 점검은 정기점검밖에 없는데 반해 시특법상 1종, 2종 시설물의 경우 정기점검과 정밀점검, 정밀안전진단을 주기적으로 실시하고 있다. 따라서 시설물 안전관리체계의 일원화를 위해 특정 관리대상시설과 1,2종 시설물의 안전관리주체와 점검종류 및 주기의 차이를 검토하여 안전점검 실시자의 단계적인 통합과 점검의 종류와 점검주기에 대한 총체적인 조정이 필요하다.
4. 국내 시설물 안전관리체계 일원화 전략
4.1 시설물 안전관리 일원화의 기본틀
현행 특정관리대상시설의 문제점을 해결하기 위한 시설물 안전관리체계 일원화 방안을 검토한다. 앞서 제시했던 일원화 과정에서 고려가 필요한 사항들을 반영하여 기존의 특정관리 대상시설의 문제점은 보완하고 장점을 누락시키지 않기 위하여 다음과 같은 통합 및 분류의 원칙에 의해 일원화를 추진할 필요가 있다.
첫째, 특정관리대상물이 시특법에 편입되는 사안이므로 시특법의 취지와 체계를 저해하지 범위이어야 한다.
둘째, 시특법은 교량, 터널, 건축물 등 대규모 구조물의 성격이 강하므로 시특법의 성격과 부합되지 않은 시설물(예: 공작물 또는 가설물 성격의 스키장, 유선 및 도선 등)은 해당시설물을 관리하는 개별법으로 이관하는 것을 고려한다.
셋째, 개별법으로 이관되는 시설물은 기존 재난법에서 제시하는 안전관리 수준 이상이 되도록 구성한다.
넷째, 기존 특정관리대상시설물 안전관리체계의 장점은 최대한 반영하여 구성한다.
이에 기존 특정관리대상시설물이 구조물(교량, 터널, 육교 등)과 공작물 및 가설물(스키장, 삭도 및 궤도, 대형광고물 등) 등 시설물 유형이 혼재되어 있으므로 구조물 성격인 교량, 터널, 육교, 지하차도, 지하도상가, 공공업무시설, 공동주택 등은 기존 시특법에 포함하도록 고려하고, 시특법 성격에 맞지 않는 공작물 및 가설물 성격이 강한 스키장, 삭도·궤도, 유원 시설, 대형공사장 등은 기존 개별법으로 이관하여 시설물 안전관리체계 일원화를 고려하도록 한다.
Principles for integration and classification of facility safety management system
Plan for unification of facility safety management system
4.2 안전관리 주체
현행 특정관리대상시설은 종류 및 특성에 따라 시설관리주체와 관리감독 책임을 갖는 안전관리책임주체가 다르다. 이 때 안전관리책임주체는 안전점검 실시 등을 통한 특정관리대상시설의 지정·해제 및 관리책임을 가지며, 시설관리주체는 안전등급평가 결과에 따라 정밀안전진단 및 보수·보강 조치 등의 실시에 대한 책임을 갖는다.
공동주택 증가에 따른 공무원의 안전점검으로 인한 업무과 중 해소를 위해 의무관리대상 공동주택의 경우에는 자체 안전점검 실시권을 부여하고 있다. 자체 안전점검 대상은「주택법 시행령」제48조에 따른 주택관리업자 등에 의한 의무관리 대상 공동주택 중 안전등급이 A~C등급이며, 안전등급평가 결과 D·E등급이거나 재난발생 위험이 높은 경우 민간소유자에게 정밀점검 및 정밀안전진단, 보수·보강을 요구할 수 있다.
3종시설물의 시특법 편입 시 기존의 공무원 점검의 한계를 극복하기 위해 원칙적인 안전관리책임은 시설을 통해 이익을 얻는 관리주체가 시설로 인해 발생하는 안전비용을 책임져야 하는 ‘원인제공자 부담원칙’에 따라 시설물 관리주체에게 부여할 필요가 있다. 하지만 의무관리대상 공동주택의 경우 민간관리주체의 재정부담 완화를 위해 기존의 민간 안전관리자에게 자체 안전점검 실시권을 부여하도록 한다. 또한 영세한 규모로 인하여 자체적인 점검비용 충당이 어려우나, 위험도가 상대적으로 높은 소규모 공동주택의 경우 공공차원의 안전관리를 위해 지자체에서 정기점검을 대행하도록 한다.
4.3 점검주기
현재 재난법 상 특정관리대상시설은 시특법 상 1·2종시설물과는 상이한 점검 수준 및 주기를 적용하고 있다. 시특법 편입 시 3종시설물은 1·2종시설물과의 안전관리체계 일관성 유지를 위해 시특법과 같은 관리체계를 유지하되, 규모의 영세함을 고려하여 정기점검만 실시하고, 정밀안전진단은 D, E 등급 중 위험시설물인 경우에 한하여 필요시에만 실시한다.
Period(plan) to check safety of class 3 facility by Safety Control Act
현재 특정관리대상시설은 잦은 안전점검 실시로 인해 공무 원의 안전점검에 대한 업무를 과중시키고 형식적인 안전점검을 야기하여 부실점검에 대한 가능성이 높은 실정이다. 또한 방대한 개소수와 시설물의 규모에 따른 중요도 측면에서 볼 때 시특법으로 이관 시 3종시설물에 1·2종 시설물과 동일한 수준의 점검 주기를 적용하기는 현실적으로 어렵다고 사료된다.
따라서 기술자에 준하는 점검 실시로 점검수준을 높여 시특법 상 1·2종 시설물의 관리체계를 적용하되 시설물의 규모 및 중요도를 고려하여 관리주체의 부담을 줄이기 위해 점검주기를 연장하여 A등급은 연 1회 이상, B·C 등급은 연 2회 이상, D·E 등급은 연 3회 이상으로 조정할 필요가 있다.
3종시설물의 경우 정기점검을 통해 안전등급이 부여되므로 정밀점검은 미실시하며, 관리주체가 필요하다고 판단하거나 관계 행정기관의 장이 필요하다고 판단하여 관리주체에게 요청 시 긴급점검을 실시한다. 안전등급이 D·E등급으로 산정된 경우 안전진단 전문기관의 정밀안전진단을 거쳐 안전등급을 확정하는 것과, 정밀안전진단결과에 따른 시설물의 보수·보강 조치에 대한 실효성 확보를 위해 조치 불이행시 벌칙과 같은 강제조항에 대한 도입을 검토할 필요가 있다.
4.4 점검 자격
현행 특정관리대상시설은 시설별 특성 및 점검 목적에 맞추어 해당분야 공무원 또는 민간전문가 등으로 합동점검팀을 구성하여 안전점검을 실시하고 있다. 재난위험시설(D, E등급)의 경우 반드시 반기별 1회 이상 해당분야 관련 민간전문가 등으로 합동점검 실시하도록 되어 있으나 현재 특정관리대상 시설의 경우 시특법 상 시설물과는 달리 점검 실시자에 대한 일정 자격 기준이 없어 점검자의 전문성 결여로 인한 안전 신뢰도 확보가 어려운 실정이다. 이로 인해 3종시설물의 시특법 편입시 1·2종시설물의 점검수준과의 일관성 유지가 곤란하다.
따라서 시특법에 의한 점검 실시 기술 자격과의 일관성을 유지하고 점검결과에 대한 안전 신뢰도 향상을 위해 점검자의 자격기준을 시특법 기준과 동일하게 적용할 필요가 있다. 정기점검의 경우 수행 기술자의 자격을 초급기술자 이상으로 적용하고, 공무원 점검의 경우 역시 초급기술자 자격을 갖춘 자에 한하여 교육을 실시하여 점검 자격을 부여하고 긴급안전점검의 경우 현재와 같이 민간전문가 또는 전문가 합동점검팀을 구성하여 활용할 필요가 있다. 또한 3종시설물 점검자의 전문성 향상과 점검 수준의 일관성 유지, 체계적인 점검체계 구축을 위해 3종시설물의 안전점검 매뉴얼을 개발하여 배포할 필요가 있다.
5. 결론
현재 특정관리대상시설물에 대한 규정은 재난 및 안전관리 기본법에서 정의하고 있으나 관리하는 시설의 범위와 개소수가 너무 방대하고 여러 감독기관에서 산발적으로 안전점검을 실시하고 있어 효과적인 시설물 안전관리가 어려운 실정이다.
이러한 시설물 안전관리에 대한 문제점을 해결하기 위해 최근 정부에서 발표한「안전혁신 마스터플랜」(2015.3.30. 공표) 에서는 분산된 시설물 안전관리업무의 일원화를 도모하기 위해 특정관리대상시설물을 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」 상의 3종 시설물로 지정하겠다고 공표하였다.
이러한 정부정책 방향에 대응하여 이원화된 시설물 안전관리체계를 재정립하기 위해 국토부(1·2종시설물)와 안전처(특정관리대상시설)로 이원화된 시설물 안전관리체계를 국토부 주관으로 일원화하는 ‘시설물 안전관리체계 일원화’가 추진됨에 따라 현행 제도의 문제점 분석과 특정관리대상시설의 「시특법」편입에 따른 장애요소 파악 등을 통해 체계적이고 안정적으로 일원화를 추진할 필요가 있다.
이에 따라 본 연구는 특정관리대상시설의 문제점을 분석하고 일원화에 대한 방안을 제시하였다.
본 연구를 통해 얻어진 성과는 다음과 같다.
첫째, 국내 시설물 안전관리체계를 현황을 파악하고, 선진 외국의 시설물 관리체계 분석을 통해 국내 시설물 안전관리 체계의 일원화 논리를 제시하였다. 둘째, 특정관리대상시설 안전관리체계의 문제점과 일원화시 고려사항을 분석하였다. 셋째, 안전관리주체, 점검주기 등 시설물 안전관리체계 일원화 전략을 제시하였다.
즉, 안전관리주체는 시특법체계와 같이 시설물 관리주체에게 부여하고 점검주기는 A등급은 연 1회 이상, B·C 등급은 연 2회 이상, D·E 등급은 연 3회 이상으로 조정할 필요가 있다.
점검자격은 시특법 기준과 동일하게 초급기술자 이상이 할 수 있도록 고려한다.
마지막으로 안전관리책임을 민간관리주체에 부여함으로써 민간관리주체의 재정 및 인력 부담으로 인한 사회적 반발우려와 3종시설물 편입에 따른 관리시설 급증으로 현재 점검주기를 그대로 유지할 경우 점검업무를 담당하는 지자체 공무원의 업무과중으로 인한 형식적인 점검 등이 우려되므로 이에 대한 심도있는 연구가 필요하다.
감사의 글
본 연구는 국민안전처 재난안전기술개발사업의 지원으로 수행한 ‘사회재난 대응을 위한 융·복합기술 기반의 지향성 스피커 등을 활용한 인명지킴이 시스템 개발[MPSS-사회-2015-44]과제의 성과입니다.
References
Notes
국민안전처 내부자료에 의하면 특정관리대상시설물은 183,598개소로 파악 (2014년 12월 기준)
2013년 재난위험시설 안전관리 및 특정관리대상시설 운영실태 중앙안전점검단 점검결과
특정대상시설물에 포함되어 있는 스키장은 체육시설의 설치·이용에 관한 법률, 유원시설은 관광진흥법에서 안전점검을 실시하는 등 이미 개별법에서 관리하고 있음