J Korean Soc Hazard Mitig 2017; 17(4): 105-112  https://doi.org/10.9798/KOSHAM.2017.17.4.105
The Risk Management Policy Suggestions for Effective Compound Disaster Management
Ki-Hun Nam*
Correspondence to: Member, Professor, Department of Fire & Disaster Prevention Engineering Changsin University (Tel: +82-55-250-1305, Fax: +82-55-250-1306, E-mail: nkh0712@gmail.com)
Received: April 7, 2017; Revised: April 13, 2017; Accepted: May 29, 2017; Published online: August 30, 2017.
© The Korean Society of Hazard Mitigation. All rights reserved.

This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License (http://creativecommons.org/licenses/by-nc/3.0/) which permits unrestricted non-commercial use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.
Abstract

In order to contribute to the development of disaster risk management, compound disasters which could be devastating and ruin civilization were studied. Compound disasters pertain to events that occur together, influencing or exacerbating the overall severity or the intensity of another hazard taking place. The impacts are more dynamic and complex than they would be if they occurred separately. An example of this are the Great East Japan Earthquake which caused several types of disaster such as a massive tsunami, fires, and nuclear power plant explosions and radiation leaks. Despite this, Korean government don’t have compound disaster management systems as well as don’t even conduct basic researches on compound disasters. To make matters worse, the nation cannot but be more vulnerable to those disasters because of geographical and social features. This study aims at suggesting directions of disaster risk management policies to reduce compound disaster risk and impact through employing a review of the literature and compound disaster cases. It is recommended that the results can reduce the risk of great compound disaster and improve response abilities.

Keywords: Compound Disaster, Risk Management, Risk Reduction, Resilience
1. 서론

최근 우리 사회는 사회적⋅환경적 변화로 과거에는 경험하지 못했던 복잡한 위기상황을 경험하고 있다(Agusomu and Paki, 2011). 도시화, 산업화, 인구밀도 증가와 같은 사회변화는 우리 사회를 다양한 위험요인(hazard)에 노출되는 빈도와 크기를 증가시켰다. 또한 기후변화와 같은 환경적 변화는 재난의 강도와 빈도를 증가시켰다(CRED, 2013; Pao-Shin et al., 2010). 결과적으로 사회변화와 환경변화로 다양한 위험요인들의 상호연계로 대형재난의 발생이 빈번해 지고 있으며, 전 세계적으로 막대한 피해를 유발시키고 있다.

이러한 변화 속에서 최근 새로운 형태의 재난이 발생하고 있다. 그 중 복합재난(compound disaster)은 하나의 재난으로 인해 다양한 인적(man-made), 기술적(technological), 자연(natural) 재난이 재난들 간의 인과관계와 관계없이 순차적 또는 동시다발적으로 발생하는 재난이다(Kawata, 2011). 복합재난의 피해 형태는 다양하며, 그 영향이 인간, 사회, 환경, 경제 등 우리사회 전반에 악영향을 미치고 있다. 또한, 세계화 속에서 그 피해가 하나의 지역 또는 국가를 넘어 전 세계적으로 영향을 미치고 있을 뿐만 아니라, 그 피해가 지속적으로 증가하고 있는 추세이다.

복합재난의 대표적인 사례는 2005년 8월 미국의 허리케인 ‘카트리나’(Hurricane Katrina)와 2011년 3월 일본의 토호쿠 지진(Tōhoku earthquake)이다. ‘카트리나’는 허리케인 5등급으로 홍수, 위험물 유출, 폭동, 전염병 등의 재난을 발생시켜 2,500명의 인명피해와 1,000억 달러 이상의 재산피해를 발생시켰다(Kim, 2010; Impact forecasting, 2012). 토호쿠 지진에서는 규모 9.0의 지진이 발생해 쓰나미(tsunami), 건물붕괴, 쓰나미 화재, 지반침하, 원전 폭발 및 방사능 유출 등의 재난을 발생시켜 약 16,000명의 인명피해와 345조원 이상의 재산피해를 발생시켰다(Impact forecasting, 2012; Kawata, 2011).

복합재난의 지속적인 발생빈도 증가와 기존 단일재난보다 그 피해의 크기가 큰 원인은 태풍, 지진 등과 같은 1차 재난으로 인해 발생되는 2차적(secondary) 재난에 대한 발생 예측이 어렵고 재난의 영향으로 사회기반시설이 파괴되면서 복원력(resilience)이 현저하기 감소하게 때문이다(Shimizu and Clark, 2015). 더욱이 지금까지의 재난관리체계는 과거 경험을 바탕으로 한 시스템으로, 최근 발생하고 있는 대형복합재난에 대응하기에는 많은 문제점을 가지고 있다. 또한, 복합재난 발생에 따른 재난관리시스템의 마비는 새로운 형태의 2차적 재난을 발생시키는 원인이 되고 있어 이에 대한 대책 마련이 시급한 실정이다(Pescaroli and Alexander, 2015).

이에 본 연구에서는 단일재난과 복합재난에 대한 이론적 고찰을 통해 복합재난의 발생 특성, 패턴, 문제점을 종합적으로 분석하였다. 이를 통해 국내 재난관리체계의 발전방향과 복합재난관리체계 구축에 필요한 정책방향을 제시하였다. 제시된 연구 결과는 복합재난의 위험을 감소시키고 효율적으로 대응할 수 있는 시스템을 구축하는데 기반이 될 수 있을 것으로 판단된다.

2. 이론적 고찰

2.1 단일재난과 복합재난 정의

지금까지의 재난에 대한 정의는 학자, 기관, 시대상황에 따라 정성적, 정량적 방법으로 다양하게 정의되어 왔다. 국내 재난 및 안전관리 기본법에서는 재난을 국민의 생명⋅신체 및 재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로 태풍, 홍수, 호우 등 자연현상으로 인해 발생하는 재해와 화재, 폭발 등의 재난으로 정의하고 있다. Federal Emergency Management Agency (FEMA, 2013)에서는 경제적, 사회적 단절, 자산손실, 인적 고통 등을 유발하는 사건 또는 위협(threat)으로 정의하고 있으며 United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR, 2015b)에서는 지역의 능력을 넘어서고 국가 또는 국제사회에 도움을 요청해야 하는 사건으로 정의하고 있다. Mitroff et al.(1998)은 50명 이상 사망자가 발생한 경우를 재난으로 정의했으며 Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED, 2003)에서는 10명 이상 사망, 100명 이상 영향, 국제적 지원요청, 주 비상선포를 한 경우 재난으로 정의하고 있다. 이와 같이 재난의 정의는 재난관련 학문의 다양성과 사회⋅환경⋅경제적 변화에 따른 현상에 대한 인식의 변화로 인해 정량적 또는 정성적으로 다양하게 정의되고 있다.

복합재난에 대한 정의는 기후변화와 위기관리 분야에서 다양하게 제시되어 왔다. 복합재난이라는 용어는 1980년 후반 아프리카에서 처음 사용하기 시작했으며 complex emergency라는 용어를 사용하고 있다(Buchanan-Smith, 2004; Comport, 1999). United Nations (UN)에서도 복합재난을 complex emergency로 표현하고 있으며 오랜 기간 정치, 이념적⋅종교적⋅민족적 갈등 등이 연계되어 발생하는 재난으로 정의하고 있다(Buchanan-Smith, 2004; Comport, 1999). 즉, 종교적⋅정치적 갈등으로 전쟁 등이 발생하고, 이로 인해 국가 경제가 피폐해져 전염병, 기아 등이 발생하는 재난을 의미한다. FEMA(2013)에서는 여러 유형의 단일재난이 연속적으로 발생한다는 의미에서 연속재난(cascading disaster)이라는 용어를 사용하여 복합재난을 정의하고 있다. 또한, Kawata (2011)는 복합재난을 compound disaster라는 용어를 사용하였으며, 2차적 재난의 발생으로 피해가 축적되어 단일재난보다 큰 피해를 발생시키는 재난으로 정의하고 있다. 그 외에 복합재난을 표현한 용어로 다발(cluster), 결합된 사고(combined events), 다중(multiple), 도미노(domino) 등이 사용되고 있다. 이들 용어의 정의는 재난 발생 시 나타나는 2차적 재난들간의 (1) 상호연계성의 유무, (2) 2차적 재난들이 원인-결과의 관계 유무 (3) 2차적 재난들이 기존의 재난들과 같이 예측 가능한 재난인지의 여부 (4) 무관한 재난들이 동시에 발생하는 재난으로 구분할 수 있다(Holly, 2013).

본 연구에서는 Fig. 1과 같이 복합재난(compound disaster)을 하나의 재난으로 인해 2차적 재난이 연속적 또는 동시다발적으로 발생해 인적⋅물적 피해를 발생시키는 재난으로 정의하였다. 이때 2차적으로 발생하는 재난은 자연적, 인위적, 기술적 재난을 모두 포함한다. 또한, 재난이 지속되고 시간이 경과함에 따라 2차적으로 발생하는 재난의 강도, 영향, 상호연계성에 대한 불확실성이 증가하고 대응 능력의 상실 및 복원력 감소로 인해 그 피해는 가중된다.

Fig. 1.

A Compound Disaster Concept


단일재난과 복합재난의 특성을 비교해 보면 첫째, 단일재난이 그 형태와 발생특성이 정형화되어 있는 반면, 복합재난은 재난의 형태와 특성이 발생하는 지역의 경제, 산업, 사회기반시설, 지리적 여건, 재난관리체계 등에 따라 다양하게 나타난다. 특히 산업이 발전하고 선진국일수록 복잡하게 연결되어 있는 사회기반시설로 인해 후진국에 비해 복합재난의 발생가능성이 높고 형태도 다양하게 나타난다. 더욱이 복합재난이 진행될수록 복잡성, 불확실성, 영향범위가 증가하기 때문에 그 형태, 특성을 규정하기 어렵다. 이러한 점은 복합재난을 단일재난의 일반적인 분류 형태와 같이 자연재난, 인적재난의 경계를 구분하고 그 형태를 구체화하기 어렵게 만드는 원인이다.

둘째, 단일재난은 기술의 발전으로 인해 예측, 대응능력, 복원력이 향상되면서 재난이 가지고 있는 복잡성, 불확실성을 감소시켰고 이로 인해 피해가 감소하고 있다. 하지만 복합재난은 기술의 발전으로 건설된 다양한 사회기반시설들을 파괴되면서 오히려 이로 인해 2차 재난이 발생하고 복원력을 약화시켜 피해를 증가시키는 형태를 보이고 있다. 토호쿠 지진과 허리케인 ‘카트리나’의 사례에서도 1차 재난의 강도 및 형태가 현 시스템의 예상을 벗어나면서 적극적인 대응이 이루어지지 못했으며, 이로 인해 2차적 재난이 연속적으로 발생해 피해를 가중시켰다. 또한, 주요 사회기반시설의 파괴와 재난관리시스템의 마비로 인해 복구가 지연되고 장기화 되면서 전염병, 폭동 등의 또 다른 형태의 재난이 발생하였다(UNISDR, 2015a).

셋째, 시간적⋅공간적 측면에서 보면 복합재난은 재난들의 연관성에 관계없이 동시다발적 또는 순차적으로 발생하며 재난과 재난 사이의 시간간격은 분, 시간, 일 단위로 다양하게 나타난다. 또한 재난과 재난 사이의 시간적 측면에서 보면 시간의 간격은 재난과 재난 사이의 연관성에 따라 크게는 연 단위 이상의 시간 간격을 나타내기도 한다. 그 예로 1923년 9월 1일 규모 8.3의 간토 대지진(Kanto Earthquake)은 지진으로 인해 건물붕괴, 쓰나미, 제방붕괴 등과 함께 도쿄와 요코하마 지역에 화재를 발생시켰다. 이러한 상황에서 노토반도(Noto Peninsula) 인근으로 접근한 태풍의 영향(적은 양의 비, 최대풍속 97 km/h)으로 화재가 급격하게 확산되면서 도쿄와 요코하마에 대형화재를 발생시켰고 대형인명피해가 발생하였다(UNISDR, 2015a). 더욱이 지진의 영향으로 붕괴된 제방의 복구가 이루어지지 않은 상태에서 1924년에 발생한 태풍의 영향으로 간토 지역에 홍수가 발생하였다(Ian Davis, 2014). Mieko Kumasaki et al.(2016)은 이와 같이 시간의 간격에 관계없이 1차 재난의 영향으로 인해 2차적 재난이 발생한 재난을 복합재난의 한 형태인 연속재난으로 정의하고 있다.

2.2 대형복합재난의 의미적 고찰

재난 연구에 있어 대형 또는 중대재난은 일반재난과 비교해 매우 중요한 의미를 갖는다. 단순히 재난의 피해 크기, 범위, 기간 등에 따른 대형재난의 여부 문제가 아니라 재난관리측면에 있어서 대형재난은 일반재난 보다 더 많은 계획, 자원, 관리적 요소들이 증가하기 때문이다. 특히 최근에 발생하고 있는 복합재난의 경우 기존 단일재난과 비교해 더 큰 불확실성, 복잡성, 확장성으로 인해 대응이 어려운 상황에서 대형복합재난은 더 큰 문제를 안겨주고 있다. 하지만 대형재난이라고 해서 일반재난과 모든 것이 다른 것은 아니다. 개인에서부터 국가조직까지 규모가 커질수록 대형재난과 일반재난의 차이는 증가한다. 예를 들어 개인의 경우 일상생활 속에서의 예방, 대비 활동, 재난발생시의 대피, 구조요청 등의 활동에서는 대형재난과 일반재난 상황에서 다른 점이 나타나지 않는다. 하지만 조직의 규모가 커질수록 필요한 관리 자원이 증가하고 활동, 역할의 규모가 커지면서 대응 조직들 간의 효율적인 협력체계 구축은 더욱 어려워지며 이로 인해 피해의 크기가 가중된다.

지금까지 재난에 있어 대형 또는 중대라는 의미는 일반적인 재난의 피해를 넘어 대형 인명 및 경제적 피해를 유발하는 것을 의미한다. 복합재난에 있어서도 대형의 의미는 동일하게 적용된다. 하지만 이러한 대형재난을 규정할 수 있는 명확한 경제적 피해 크기, 인명 피해 등에 대해서 정량화 할 수 있는 통일된 개념이 제시되고 있지 않다. 국내의 경우 재난 및 안전관리 기본법 시행령 제13조에 대규모 재난의 범위를 재난 중 인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적⋅경제적으로 광범위하여 중앙재난안전대책본부의 장이 인정하는 재난 또는 중앙재난안전대책본부의 설치가 필요하다고 판단되는 재난으로 규정하고 있다. 미국의 경우 재난을 emergency, disaster, catastrophe 3단계로 구분하고 있다. 이 중 Emergency는 인명과 재산의 보호를 위해 연방정부의 지원이 필요한 모든 상황을 의미하며 disaster는 허리케인, 지진 등 심각한 피해를 발생시킬 수 있는 재난을 의미한다. catastrophe는 대형재난의 의미로 사용되고 있으며 일반적인 재난이 국가의 경제적, 사회적으로 막대한 영향을 미치는 재난으로 정의하고 있다. United Nations (UN)은 catastrophe의 의미를 발생지역의 대응능력을 넘어서서 인접지역 또는 국제적 도움이 필요한 재난으로 정의하고 있다. 또한, 2,000명 이상의 사망자 발생, 200,000명 이상의 이재민 발생, 국가의 GDP의 5% 이상의 물적 피해, 국가가 국제원조에 의존하는 재난이 발생할 경우 catastrophe로 정의하고 있다.

Bissell(2013)는 catastrophe를 직접 또는 간접적으로 전 국가에 영향을 미치거나 인접국가 또는 국제사회의 원조가 필요한 재난, 상당수의 인명이 재난 발생 기간 동안 복지에 위협을 받는 사건으로 정의하고 있다. Quarantelli(2006)는 catastrophe를 6가지로 정의하고 있다. (1) 대부분의 지역 구조물들이 영향을 받는 것, (2) 지역 대응인력이 인력, 장비, 시설물의 파괴로 정상적인 규칙에 따라 활동할 수 없는 상태, (3) 다른 인접지역들이 같은 재난으로 인한 영향으로 인근 지역 사회로부터 도움을 받을 수 없는 상태, (4) 대부분의 지역 기능들이 급격하고 동시적으로 정지되는 것, (5) 뉴스가 장기간에 걸쳐 정부조직에 의해 제공되는 상태, (6) 정부 또는 최상위 국가 기구가 직접적으로 참여한 상태로 정의하고 있다. Kawata(2011)는 catastrophe 재난을 한 번의 재난으로 1,000명 이상의 사망자가 발생한 사고로 정의하고 있으며 일본에서 기록이 시작된 이후 1400년간 화산폭발, 쓰나미, 지진, 폭풍해일, 홍수로 총 98건이 발생한 것으로 조사되고 있다.

보험적인 측면에서 미국의 Insurance Service office (ISO)는 하나의 자연재난 또는 인적 재난의 의해 250,000,000 달러 이상의 보험손실이 발생할 경우를 catastrophe로 정의하고 있다. 이 정의는 1997년에 처음 제정되어 50,000,000 달러로 시작하여 현재에 이르고 있다. Insurance Council of Australia는 catastrophe를 대형 자연재난 또는 인적재난으로 지역에서 막대한 보험금 청구가 발생한 경우로 정의하고 있으며 정량적인 보험금 청구 금액은 제시하고 있지 않다.

이와 같이 대형(복합)재난에 대한 정의는 매우 복잡하며 다양한 분야에 다양하게 제시되고 있으나 통일된 정의를 제공하지 못하고 있다. 지금까지 대형재난에 대한 다양한 정의들의 공통적인 부분은 지역의 대응 능력을 넘어서서 국가 기반에 심대한 영향을 미치며 국가의 재난대응능력을 넘어서서 국제적 원조가 필요한 재난이라고 하는 부분이다. 하지만 ‘대형’이라는 의미는 그 지역, 국가가 가지고 있는 경제, 사회적 능력과 대응능력의 차이에 따라 그 의미가 달라지며 시간이 지남에 따라 대형의 의미는 점점 거대해 지고 있다. 특히, 사회가 발전하면서 단일재난의 형태에서 복합재난의 형태로 변화해 가는 상황에서 대형복합재난에 대한 사회의 취약성은 점점 증가할 수밖에 없으며 대형재난의 빈도와 강도는 증가할 수밖에 없는 것이 현실이다. 이러한 부분을 볼 때 대형복합재난에 효과적으로 예방하고 대응하기 위한 국내 재난관리체계의 변화가 시급한 실정이다.

3. 사례로 본 복합재난

3.1 국외 복합재난 사례

토호쿠 지진과 허리케인 ‘카트리나’는 최근 발생한 대형복합재난의 대표적인 사례이다. 토호쿠 지진은 지진, 쓰나미, 화재 및 폭발, 위험물 유출, 지반침하, 원자력 발전소 폭발과 방사능 유출이라는 재난들을 동시 또는 순차적으로 발생시켰다. 이로 인해 약 16만 명의 인명피해와 약 345조원의 재산피해가 발생했으며 방사능 유출로 인해 전 세계적으로 심각한 환경오염을 초래하였다(Kawata, 2011). 허리케인 ‘카트리나’의 경우에는 허리케인, 제방 붕괴, 홍수, 위험물시설 파괴 및 위험물 유출, 전염병, 폭동 이라는 재난들이 동시 또는 순차적으로 발생하였다. 이로 인해 약 2,500명의 인명피해와 1,000억 달러의 재산피해가 발생하였다(Congletion, 2006; Department of Homeland Security, 2006). 또한 원유시설들의 복구가 늦어지면서 원유공급이 중단되고 유출된 위험물질로 인해 환경피해가 발생하였다.

토호쿠 지진과 허리케인 ‘카트리나’ 사례를 종합적으로 분석해 보면 첫째, 복합재난의 원인은 강도가 크고 빈도가 낮은(High Impact, Low Probability, HILP) 형태의 1차 재난의 발생이다. 그동안 경험하지 못했던 1차 재난의 강도는 재난위험감소를 위한 물리적 시스템의 성능을 뛰어넘으면서 2차적 재난의 시발점이 되었다. 토호쿠 지진은 진도 9.0 (역대 4번째 강도)으로 40 m 높이 이상의 쓰나미를 발생시켰다. 이때 쓰나미가 도달한 해안가의 방파제의 높이는 12 m로 방파제로서의 성능을 발휘하지 못했다. 또한 쓰나미 도달시간이 2~10분으로 경보 및 대피 시스템이 작동하기에는 너무 짧은 시간이었다. 허리케인 ‘카트리나’는 카테고리 5등급 (역대 6번째 강도)으로 뉴올리언스의 제방성능을 넘어서는 강우량과 강풍으로 인한 파도로 인해 제방이 무너져 홍수의 직접적인 원인이 되었다.

둘째, 복합재난이 발생한 지역은 주요 사회기반시설 및 산업시설이 집중되어 있고 인구가 밀집되어 있는 도시지역으로 재난에 대한 취약성이 높은 지역이었다. 취약성이 높은 지역을 재난으로부터 보호해주던 물리적 구조물들이 기능을 상실하면서 인명과 자산들이 재난에 직접적으로 노출되었다. 이로 인해 2차적 재난이 발생하고 피해의 크기를 가중시켰으며 2차적 재난들이 발생하는 과정에서 재난의 발생시기, 형태, 패턴 등에 대한 불확실성(uncertainty)을 증가시켰다. 또한, 2차적 재난들이 갑작스러운 발생의 형태(sudden onset)를 보이면서 1차 재난의 강도에 의한 피해의 크기 보다 2차적 재난들의 발생으로 인한 피해의 크기를 증가시켰다.

셋째, 주요 사회기반시설의 파괴로 인한 재난관리시스템의 마비와 새로운 형태의 재난발생이다. 현재의 재난관리시스템은 과거 경험을 바탕으로 단일재난에 적합한 재난관리시스템이다. 이러한 재난관리시스템은 영향이 크고 빈도가 낮은(HILP)형태의 재난 발생과 순차적 또는 동시다발적으로 발생하는 2차적 재난들에 의해 재난관리시스템의 마비를 가져왔다. 또한, 사회기반시설의 파괴로 전기, 수도, 운송 시스템 등이 마비되면서 현장에 대한 정보 확보가 어려워지고 대응 및 복구를 위한 자원들의 지원이 지연되어 인명 피해를 증가시키는 원인이 되었다. 과거 지진은 주로 건물의 붕괴, 도로의 파괴, 화재 등으로 인해 피해를 발생시켰다. 하지만 토호쿠 지진은 일반적인 지진의 피해 외에도 쓰나미 화재, 원자력 발전소 폭발 및 방사능 유출이라는 새로운 형태의 재난을 발생시켰다. 방사능 유출의 경우 체르노빌(1986) 등의 사고에서 처럼 인적 오류 또는 기기의 오류로 발생한 것과는 다른 형태의 방사능 유출 사고가 발생한 것이다. 또한 허리케인 ‘카트리나’의 사례와 같이 대응 및 복구가 지연되면서 개발도상국에서 발생하는 전염병, 폭동 등과 같은 새로운 형태의 재난이 발생하였다.

3.2 국내 복합재난 사례

2016년 9월 12일 발생한 경주지진은 역대 가장 큰 규모인 5.8의 지진으로 더 이상 한반도가 지진 안전지대가 아니라는 것에 한국사회에 큰 충격을 주었다. 다행히 큰 인명피해나 사회기반시설들에 대한 피해는 없었지만 지진에 대한 위기감을 고조시키기에는 충분했다. 경주 지역의 가옥들은 지진으로 인해 건물의 일부가 붕괴되고 건물 벽에 금이 가는 피해가 발생하였다. 이러한 상황에서 지진의 피해가 다 복구되기 전 10월 5일 제18호 태풍 ‘차바(Chaba)’가 한반도에 영향을 미쳤다(Table 1, Fig. 2). 경주 지역은 피해 건물에 비가 세고, 금이 갔던 축대 등이 붕괴되는 피해가 발생하였다. 이처럼 한국에서도 지진과 태풍이라는 관련성이 없는 재난이 시간 간격을 두고 순차적으로 발생함으로써 새로운 재난의 형태가 발생하였다. 다행히 그 피해 정도가 크지 않았지만 앞으로 발생할 지진의 발생과 태풍의 강도 및 빈도의 증가를 감안했을 때 충분히 토호쿠 지진과 같은 대형 인명 및 재산 피해가 발생할 수 있는 가능성이 매우 높다.

Table 1

A Compound Disaster Case in Korea

Gyeongju earthquakeTyphoon ‘Chaba’
DateSept. 12. 2016Oct. 4. ~ 5. 2016
IntensityMagnitude 5.8the central pressure 970hPa Maximum wind speed 35m/s

Fig. 2.

The Route of the Typhoon ‘Chaba’


4. 복합재난 대응 발전 방향

복합재난에 대한 이론적 고찰과 사례를 분석한 결과를 보면 복합재난대응에 있어 가장 큰 문제점은 불확실성이다. 불확실성으로 인해 대응 자원의 신속한 투입에 대한 결정이 어려우며 다양한 재난이 동시 또는 순차적으로 발생하기 때문에 자원의 통합과 효율적인 관리, 모든 구성원들의 참여를 통해 2차적 재난의 발생을 차단하는 것이 무엇보다 중요하다. 하지만 국내 재난관리체계는 재난의 유형에 따라 재난을 개별적으로 관리하는 분산관리 방식을 취하고 있으며 주로 정부 주도하에 재난관리가 이루어지고 있다. 이러한 국내 재난관리체계의 문제점을 해결하기 위해서는 무엇보다 자원을 효과적으로 통합 관리하고 활용할 수 있는 시스템과 모든 사회구성원들이 유기적인 협력체계를 기반으로 한 재난관리에 참여할 수 있는 방안마련이 필요하다.

4.1 통합재난관리체계로의 전환

현재 국내재난관리시스템은 재난의 유형에 따라 담당하는 기관이 청, 부 단위로 분리되어 그 역할을 수행하는 분산관리방식을 취하고 있다. 이러한 재난관리시스템은 복합재난과 같은 새로운 유형의 재난이 발생할 경우 기관간의 역할 중복과 책임이라는 문제로 인해 재난대응활동에 효율성을 저하시킨다. 세월호 사고(2014) 이후 이러한 부분을 해결하기 위해 국민안전처가 신설되어 이러한 역할을 하도록 하고 있으나 부 또는 청단위의 정부기관에 재난관련 업무에 있어 권한을 행사할 수 있는 법적 기준 및 시스템이 갖추어져 있지 않다. 이로 인해 재난관리에 필요한 종합적인 정보 창출 및 필요한 자원의 확보가 어려운 실정이다. 이러한 현행 국내재난관리시스템은 복합재난 발생 시 실질적인 대응이 어려울 뿐만 아니라 2차적 재난을 유발하는 원인으로 작용해 재난의 피해를 증가시키는 요인이 된다.

미국의 경우 허리케인 ‘카트리나’ 이후 재난관리정책에 있어 hazard-unique에서 All-hazard 접근 방식으로 변화하였다. 이는 허리케인 ‘카트리나’의 경험을 통해 당시의 주요 재난관리시스템이 대부분의 재난 유형에 대해 유사한 형태를 가지고 있어 각각의 재난 유형에 따라 구분해서 관리하는 것은 많은 인적, 물질적 손실을 가져올 뿐만 아니라 복합재난관리에 있어 많은 문제점을 야기한다는 결과를 도출했기 때문이다.

이러한 측면에서 국내 재난관리체계를 All-hazard 접근 방식을 기반으로 한 통합재난관리 방식으로의 전환이 필요하다. 통합재난관리방식은 목표 단일화를 통해 복합재난대응에 필요한 각 분야의 인력 및 자원을 통합 관리를 할 수 있는 시스템을 갖추어야 하며, 이를 통한 종합대책을 마련해야 한다. 또한 집합적 접근을 통해 복합재난대응에 필요한 구성원들 간의 정보의 흐름과 협력을 향상시켜 2차적 재난을 방지하기 위한 신속한 대응이 가능하도록 해야 한다.

지금까지 국내에서 재난이 발생 할 경우 1차적으로 지방자치단체에서 대응이 이루어지고 있다. 하지만 태풍 ‘매미’ (2002), 경주 지진(2016) 등과 같은 대형재난이 발생 할 경우 지방자치단체의 대응능력을 넘어서면서 피해의 크기를 증가시켰고 이후 정부의 개입이 이루어져 왔다. 즉, 현 재난관리시스템에서 지방자치단체가 보유한 대응능력을 통해 독립적으로 복합재난에 대응한다는 것은 현실적으로 어려운 상황이다. 그렇기 때문에 통합재난관리체계를 통해 재난발생 이전 단계부터 정부의 적극적인 개입을 통해 재난에 대한 복원력을 향상시켜야 한다. 또한 재난 발생 시 발생초기부터 정부의 적극적인 개입과 인접 지방자치단체와의 협력을 통해 2차적 재난의 발생을 방지해야 한다. 특히 모든 관련 조직들이 재난 대응에 있어 예방, 준비, 대응, 복구 단계에서 제한된 능력을 가지고 있기 때문에 관련된 모든 구성원들이 참여하는 협력 모델이 필요하다. 이를 통해 대형복합재난 발생 시 다양한 조직들이 하나의 공동체로서 대응하는 것이 필요하다. 또한, 미국과 일본의 복합재난사례와 같이 재난의 영향으로 재난관리시스템의 마비되는 상황을 고려해 상부기관의 지시 없이 각 구성원들의 독립적인 대응 활동이 가능하도록 시스템이 구축함으로써 대응 활동이 단절 없이 연속적으로 이루어질 수 있도록 해야 한다.

4.2 리스크 커뮤니케이션 강화를 통한 복합재난 대응능력 강화

복합재난관리에 있어서 효율성 향상 및 위험감소를 위한 기반요소는 통합관리시스템을 기반으로 사회 모든 구성원이 하나의 공동체로서 대응하는 것이다. 지금까지 국내재난관리체계에서 정부를 제외한 NGO, 민간단체, 개인의 역할은 극히 제한적이었으며 대응인력 및 기관들 간의 의사소통이 원활히 이루어지지 않으면서 피해의 크기를 가중시켰다. 특히 정보 공유 측면에서 단방향적인 정보제공으로 구성원들 간의 신뢰 저하는 물론 정부에 대한 불신을 증가시킬 뿐만 아니라 각각의 구성원들이 가지고 있는 정보에 대한 지식 및 이해부족으로 단방향적 의사소통이 이루어질 수밖에 없는 실정이다.

대형복합재난이 발생하면 정부 기관들의 역할과 활동은 제한되고 현장과의 의사소통이 원활히 이루어지지 않으면서 대응활동은 극히 제한될 수밖에 없다. 허리케인 ‘카트리나’와 토호쿠 지진의 사례에서도 정부의 현장정보에 대한 부족, 재난의 영향으로 인한 대응인력과 기관들의 대응능력 저하, 사회기반시설의 파괴로 인해 대응활동 및 역할이 극히 제한되었다. 이러한 상황에서 현장의 민간기관과 기업들은 자체 판단을 통해 대응 및 복구활동을 수행했고 재난 피해 감소에 중요한 역할을 했다. 이러한 측면에서 미국과 일본은 이후 개인, 민간단체, 기업들과의 유기적인 협력체계를 구축하고 있다. 특히 개인의 안전을 스스로 지키는 자조(自助)체계를 바탕으로 지역의 개인과 단체들이 협력하는 공조(共助)체계 및 개인, 단체, 정부가 협력하는 공조(公助)체계를 바탕으로 복합재난관리체계를 구축하는데 많은 노력을 기울이고 있다.

이러한 시스템이 구축되기 위해서는 리스크 커뮤니케이션이 원활히 이루어질 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 리스크 커뮤니케이션은 단순히 정보를 전달하고 공유하는 시스템이 아니다. 재난관리체계에 있어 원활한 정보 교환 및 효율성을 향상시키기 위한 가장 기본적인 요소이며 우리사회에 잠재적 위험에 영향을 받는 모든 구성원들간의 정보 및 의견을 교환하는 다자간 의사소통 수단이다. 리스크 커뮤니케이션 강화를 위해서는 공동의 목표에 대한 재난관리체계상의 구성원 모두에 대한 교육 및 훈련이 바탕이 되어야 한다. 교육과 훈련을 통해 다자간 의사소통이 가능해지고 개인, 기관, 정부의 재난대응능력이 향상되면서 모든 인력과 기관들의 유기적인 협력체계가 구축될 수 있다. 또한 활동이 제한적인 상황에서도 개인과 기관들의 독립적인 판단을 통해 필요한 활동이 가능하게 한다.

이러한 체계를 구축하기 위해서는 먼저 개인, 단체, 정부가 상호간의 이해 및 신뢰를 바탕으로 리스크 커뮤니케이션 체계가 구축되어야 한다. 이를 위해 구성원들에 대한 교육을 실시함으로써 리스크에 대한 공통된 인식을 가질 수 있도록 해야 하며 각종 상황에 필요한 훈련을 통해 상황발생시 정확한 정보전달과 이를 통한 대응 활동이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 이러한 교육 및 훈련을 통한 리스크 커뮤니케이션은 각 집단들간의 신뢰를 향상시킴으로써 복합재난 발생 시 발생할 수 있는 다양한 상황에서 거짓 정보로 인한 혼란을 줄이고 대응 및 복구 활동의 효율을 향상시킬 수 있다. 또한 국내재난관리체계를 대비 및 완화 중심의 재난관리체계로 자연스럽게 전환할 수 있으며 대비 및 완화의 효율성을 증진시키는 주요 요소가 된다.

5. 결론

복합재난은 사회적 변화와 환경적 변화로 인해 지속적으로 발생할 수밖에 없는 재난이다. 2016년 발생한 경주 지진은 우리에게 새로운 형태의 재난에 직면하게 만들었으며 재난관리시스템의 변화를 요구하고 있다. 하지만 국내의 재난관리시스템은 단일재난에 대응하기 위한 시스템만이 갖추어져 있다. 다행히 국내에서는 아직 허리케이 카트리나, 토호쿠 대지진과 같은 대형복합재난이 발생하지 않았지만 경주 지진 보다 큰 강도의 재난이 앞으로 발생할 수 있는 가능성이 높아진 것이 현실이다. 더욱이 사회가 발전할수록 복합재난의 크기는 점차 대형화, 복잡화 될 것으로 예상되기 때문에 준비단계에서부터 피해를 최소화 하고 복원력을 향상시킬 수 있는 방안이 필요한 실정이다. 복합재난대응에 있어 가장 중요한 부분은 2차적 재난의 발생을 방지하는 것이다. 그 이유는 복합재난이 발생 할 경우 상호연계성, 강도, 취약성 등에 대한 불확실성이 증가하고 복원력, 대응능력 등이 감소하기 때문이다. 즉, 2차적 재난이 발생하고 시간이 경과됨에 따라 새로운 유형의 2차적 재난들이 지속적으로 발생하게 됨으로써 피해를 가중시킨다는 것이다. 이러한 부분을 해결하기 위해서 무엇보다 사회 모든 구성원들이 하나의 공동체로써 대응할 수 있고 All-hazard 방식의 통합재난관리시스템으로의 전환이 필요하다. 또한, 지방자치단체의 대응 능력을 향상시키는 것은 물론 재난 발생 초기 신속한 판단으로 재난대응에 정부의 적극적인 개입이 이루어질 수 있도록 함으로써 2차적 재난을 방지 할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다.

통합관리시방식의 기반은 무엇보다 각 구성원들 간의 리스크 커뮤니케이션이 원활히 이루어져야 한다. 특히 구성원들 간의 일방향 리스크 커뮤니케이션이 아닌 다자간 리스크 커뮤니케이션을 통해 정보 교환이 원활히 이루어지고 유기적인 협력체계가 이루어져야 한다. 또한, 복합재난관리에 필요한 인력 및 자원을 효과적으로 투입할 수 있으며 다양한 상황에서 독립적인 활동을 통해 피해 감소시킬 수 있다.

이와 같이 본 연구에서는 복합재난에 효율적으로 대응하기 위한 정책방향을 크게 분산관리 형태의 재난관리시스템을 통합관리체계로의 전환 방안과 리스크 커뮤니케이션의 활성화 방안을 제시하였다. 이 두 가지 방안은 복합재난관리체계 구축에 있어 가장 기본적인 요소로서 반드시 필요한 요소이다. 본 연구에서 제시된 방안은 효율적인 복합재난관리체계 구축에 기반이 될 것으로 판단된다.

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